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Direzione scientifica di M. Alessandra Sandulli e Andrea Scuderi
25/11/2019
PUBBLICA AMMINISTRAZIONE / Espropriazione per pubblica utilità

Sull'autonomo obbligo di garanzia dello Stato, subordinato all'insolvenza del debitore principale, in favore del titolare dell'obbligo indennitario

Delegata dei poteri connessi all'espropriazione ai fini della sua acquisizione al patrimonio pubblico: la delega può sollevare lo Stato da responsabilità?

La Sezione I Civile della Corte di Cassazione ha accolto il ricorso del titolare degli immobili espropriati, ai fini della acquisizione al patrimonio pubblico e realizzazione di opera pubblica in favore del concessionario della realizzanda opera, promosso contro la sentenza della Corte di appello che aveva respinto la domanda di arricchimento ingiustificato nei confronti della Presidenza del Consiglio dei Ministri, deducendo la violazione e falsa applicazione dell'art. 2041 c.c., per avere il giudice di appello ritenuto insussistente il requisito della sussidiarietà, sebbene nessun'altra azione fosse in concreto esperibile, in ragione dell'insolvenza del concessionario debitore, al fine di garantire la realizzazione di un diritto protetto dalla Costituzione e dalle fonti sovranazionali. La doglianza ritenuta fondata dalla Suprema Corte ha richiesto tuttavia una diversa qualificazione della pretesa esercitata ed il riferimento alla giurisprudenza della Corte di Strasburgo che ha affermato come il fatto che lo Stato scelga una forma di delega in base alla quale alcuni dei suoi poteri sono esercitati da un altro organo non è sufficiente a risolvere la questione della sua responsabilità. Ragion per cui l'esigenza di consentire comunque, nei casi estremi di insolvenza del concessionario, il conseguimento dell'indennizzo da parte del soggetto che, come nella specie, sia stato il destinatario di una vicenda ablativa a favore della P.A., impone di far discendere dall'art. 42, terzo comma, Cost. l'esistenza di un obbligo della P.A. beneficiaria dell'espropriazione di provvedere al pagamento del ristoro dovuto. Ciò, s'intende, non per effetto di un superamento delle regole che colgono nel concessionario il titolare dell'obbligo indennitario, ma attraverso l'individuazione di un autonomo obbligo di garanzia, subordinato all'insolvenza del debitore principale, che riposa sulla necessità, costituzionalmente imposta, di assicurare l'effettivo realizzarsi del bilanciamento di interessi tra il titolare del bene ablato e la P.A. che persegue, attraverso l'espropriazione, finalità di interesse generale.

Lucia Interlandi
ALLEGATO Cassazione Civile - Sentenza  21 November 2019 , n. 30442
> Espropriazione ed occupazione - Insolvenza del concessionario - Indennizzo - Responsabilità dello Stato Italiano - Espropriazione - Finalità dell'interesse pubblico - Pagamento ristoro dovuto - Obbligo indennitario - Autonomo obbligo di garanzia
> L'esigenza di consentire comunque, nei casi estremi di insolvenza del concessionario, il conseguimento dell'indennizzo da parte del soggetto che, come nella specie, sia stato il destinatario di una vicenda ablativa a favore della P.A., impone di far discendere dall'art. 42, terzo comma, Cost. l'esistenza di un obbligo della P.A. beneficiaria dell'espropriazione di provvedere al pagamento del ristoro dovuto. Ciò, s'intende, non per effetto di un superamento delle regole che colgono nel concessionario (ricorrendo i presupposti ricordati dalla giurisprudenza sopra citata) il titolare dell'obbligo indennitario, ma attraverso l'individuazione di un autonomo obbligo di garanzia, subordinato all'insolvenza del debitore principale, che riposa sulla necessità, costituzionalmente imposta, di assicurare l'effettivo realizzarsi del bilanciamento di interessi tra il titolare del bene ablato e la P.A. che persegue, attraverso l'espropriazione, finalità di interesse generale (1).
(1) Corte di Strasburgo, sentenza Arnaboldi c. Italia, 14-3-2019.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
PRIMA SEZIONE CIVILE
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati
Francesco Tirelli - Presidente -
Umberto Luigi Cesare - Consigliere -
Giuseppe Scotti - Consigliere -
Giulia Iofrida - Consigliere
Giuseppe De Marzo - Consigliere Rel. -
Massimo Falabella - Consigliere
SENTENZA N. 30442/2019
sul ricorso 23194/2014 proposto da:
P. M., elettivamente domiciliato in Roma, Via Toscana, 10, presso lo studio dell'avvocato Rizzo Antonio, che lo rappresenta e difende unitamente all'avvocato Belfiore Alessandro, giusta procura a margine del ricorso;
- ricorrente -
contro
Presidenza Del Consiglio Dei Ministri, in persona del Capo Dipartimento pro tempore, elettivamente domiciliata in Roma, Via Dei Portoghesi, 12, Avvocatura Generale Dello Stato, che la rappresenta e difende ope legis;
- controricorrente -
avverso la sentenza n. 686/2014 della CORTE D'APPELLO di NAPOLI, depositata il 15/02/2014;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 09/07/2019 da DE MARZO GIUSEPPE
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale DE RENZIS LUISA, che ha concluso per l'accoglimento del ricorso;
udito l'Avvocato Antonio Rizzo per il ricorrente, che ha chiesto l'accoglimento.
FATTI DI CAUSA
1. Con sentenza depositata il 15 febbraio 2014 la Corte d'appello di Napoli ha rigettato l'appello proposto da P. M. nei confronti della Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della Protezione civile, avverso la decisione con la quale il Tribunale di Napoli aveva respinto la domanda di arricchimento ingiustificato proposta dal primo.
Al fine di intendere la portata della decisione, va rilevato che, in distinto giudizio, era stata pronunciata la condanna del Consorzio al pagamento, in favore del P. M., della somma di 266.786.677,00 euro, a titolo di indennità di esproprio e di occupazione legittima, ed era stata dichiarata la carenza di legittimazione passiva del Ministero della Protezione civile, ai sensi dell'art. 81 I. n. 219 del 1981.
Il P. M., successivamente, poiché il fallimento del menzionato consorzio, si era chiuso, in data 02/10/2003, per insufficienza dell'attivo, aveva esercitato l'azione di cui all'art. 2041 cod. civ., nei confronti della Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della Protezione civile.
2. Per quanto ancora rileva, la Corte territoriale ha osservato: a) che difettava il carattere della sussidiarietà, in quanto l'ordinamento aveva assicurato all'impoverito la possibilità di esperire una diversa azione, indipendentemente dal fatto che questa avesse condotto ad un risultato utile, anche a causa dell'insolvenza dell'obbligato; b) che nel caso di specie lo spostamento patrimoniale non era privo di giusta causa, in quanto trovava il suo fondamento nella procedura espropriativa; c) che mancava anche la prova che la Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della Protezione civile avesse conseguito un arricchimento, quantomeno indiretto, per effetto dell'esproprio che era stato disposto in favore di altro soggetto pubblico; d) che, infine, neppure era stato dimostrato che sussistesse un nesso di reciprocità tra il preteso arricchimento e il depauperamento "come accennato dal Tribunale e non specificamente contestato dall'appellante"; e) che manifestamente infondata era, infine, la prospettata questione di legittimità costituzionale dell'art. 81 I. n. 219 del 1981.
3. Avverso tale sentenza il P. M. ha proposto ricorso per cassazione affidato a due motivi, cui resiste con controricorso la Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della Protezione civile. E' stata depositata memoria nell'interesse del ricorrente.
RAGIONI DELLA DECISIONE
1. Con il primo motivo si lamenta violazione e falsa applicazione dell'art. 2041 cod. civ., per avere la Corte territoriale ritenuto insussistente il requisito della sussidiarietà, sebbene nessun altra azione fosse in concreto esperibile, in ragione dell'insolvenza del Consorzio debitore, al fine di garantire la realizzazione di un diritto protetto dalla Costituzione e dalle fonti sovranazionali.
Il ricorrente sottolinea che dal contenuto del decreto di esproprio emerge che il Ministero era stato il destinatario dell'acquisizione del bene.
La doglianza è fondata, anche se richiede una diversa qualificazione della pretesa esercitata.
Da tempo (si vedano già, sul finire degli anni novanta del secolo scorso, Cass., Sez. Un., 27 agosto 1998, n. 8496; 26 febbraio 1999, n. 104) questa Corte ha chiarito che in tema di esecuzione di opere ricomprese nel programma straordinario di urbanizzazione nell'area metropolitana del Comune di Napoli previsto dalla legge 14 maggio 1981, n. 219, le norme di cui agli artt. 81 e seg. di detta legge demandano necessariamente all'ente concessionario il compimento in nome proprio di tutte le operazioni materiali, tecniche e giuridiche occorrenti per la realizzazione del programma edilizio, ancorché comportanti l'esercizio di poteri di carattere pubblicistico, quali quelli inerenti all'espletamento delle procedure di espropriazione; correlativamente, l'ente concessionario - e non già la P.A. concedente - risponde direttamente dei danni cagionati a terzi dall'opera pubblica e delle obbligazioni strumentalmente preordinate alla sua esecuzione, derivino gli stessi da attività legittima ovvero (ed a maggior ragione, atteso anche il carattere personale della relativa responsabilità) da illecito aquiliano (v, più di recente, Cass. 19 aprile 2005, n. 8197; Sez. Un., 28 giugno 2018, n. 17190).
L'interpretazione giurisprudenziale del complesso normativo di cui alla I. 219 del 1981 ha posto il problema del pregiudizio del diritto del soggetto espropriato all'indennizzo in caso di insolvenza del concessionario obbligato.
Il tema, per vero non strettamente limitato al solo caso delle opere realizzate dal concessionario nel regime previsto dalla I. n. 219 del 1981 cit. (v., ad es., la specie esaminata da Cass. 17 marzo 2004, n. 5388), incide sul giudizio di bilanciamento che l'art. 42, terzo comma, della Cost., prima ancora che l'art. 1 del Primo Protocollo addizionale della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali del 4 novembre 1950, pone, esigendo che il sacrificio della proprietà privata per ragioni di interesse generale si accompagni al riconoscimento dell'indennizzo.
D'altra parte, è evidente che la garanza del serio ristoro (nei termini precisati da Corte cost. 22 ottobre 2007, n. 348) non può essere limitata alla mera astratta previsione del diritto di conseguire l'indennizzo, ma deve dispiegarsi su un piano di effettività delle situazioni giuridiche soggettive e dei rimedi giurisdizionali.
Proprio in tale prospettiva, di recente, sia pure in vicenda non completamente sovrapponibile, la Corte di Strasburgo (sentenza Arnaboldi c. Italia del 14 marzo 2019, ha osservato (v. in particolare, par. 39 e seguenti della decisione): che «se è vero che l'insolvenza di una società privata non può comportare una responsabilità dello Stato riguardo alla Convenzione e ai suoi Protocolli (Shestakov c. Russia (dec.), n. 48757 del 18 giugno 2002, lo Stato non può sottrarsi alla sua responsabilità delegando i propri obblighi ad enti privati o a persone fisiche. In altre parole, il fatto che lo Stato scelga una forma di delega in base alla quale alcuni dei suoi poteri sono esercitati da un altro organo non è sufficiente a risolvere la questione della sua responsabilità. Secondo la Corte, l'esercizio di poteri statali che hanno un'influenza sui diritti e sulle libertà sanciti dalla Convenzione può far sorgere la responsabilità dello Stato, indipendentemente dalla forma in cui tali poteri si trovano ad essere esercitati, fosse anche da parte di un ente di diritto privato (Costello-Roberts c. Regno Unito, 25 marzo 1993, § 27, serie A n. 247 C, Wos c. Polonia (dec.), n. 2286/02, § 72, CEDU 20051V, Sychev c. Ucraina, n. 4773/02, § 54, 11 ottobre 2005, e Kotov c. Russia [GC], n. 54522/00, § 92, 3 aprile 2012). Nel caso di specie, la Corte ritiene che non vi sia alcun dubbio che la società P. SPA - come pure le società che l'hanno preceduta nella presente causa - sia stata incaricata di una missione di servizio pubblico essendo delegata di tutti i poteri connessi all'espropriazione di un terreno ai fini della sua acquisizione al patrimonio pubblico e della costruzione di un'opera pubblica. Secondo la Corte, la scelta di avvalersi della delega di tali poteri non può sollevare lo Stato italiano da quelle che sarebbero state le sue responsabilità se avesse preferito adempiere lui stesso a tali obblighi, come sarebbe stato in suo potere fare. [...] Ne consegue che lo Stato italiano rimane tenuto ad esercitare una vigilanza e un controllo per tutta la durata della procedura di espropriazione, fino al pagamento del relativo indennizzo, cosicché è responsabile per non aver adottato le misure necessarie a garantire che le somme accordate a titolo di indennità per l'espropriazione fossero effettivamente versate al ricorrente. A questo proposito, è opportuno rammentare che la Convenzione mira a garantire diritti non teorici o illusori, ma concreti ed effettivi (si veda, tra molte altre, Matthews c. Regno Unito, n. 24833/04, § 34, CEDU 1999-I)».
L'esigenza di consentire comunque, nei casi estremi di insolvenza del concessionario, il conseguimento dell'indennizzo da parte del soggetto che, come, nella specie, sia stato il destinatario di una vicenda ablativa a favore della P. SPA, impone di far discendere dall'art. 42, terzo comma, Cost. l'esistenza di un obbligo della P. SPA beneficiaria dell'espropriazione di provvedere al pagamento del ristoro dovuto.
Ciò, s'intende, non per effetto di un superamento delle regole che colgono nel concessionario (ricorrendo i presupposti ricordati dalla giurisprudenza sopra citata) il titolare dell'obbligo indennitario, ma attraverso l'individuazione di un autonomo obbligo di garanzia, subordinato all'insolvenza del debitore principale, che riposa sulla necessità, costituzionalmente imposta, di assicurare l'effettivo realizzarsi del bilanciamento di interessi tra il titolare del bene ablato e la P. SPA che persegue, attraverso l'espropriazione, finalità di interesse generale.
2. L'accoglimento del primo motivo comporta l'assorbimento e il restante secondo motivo, con il quale si lamenta violazione e falsa applicazione dell'art. 41, in relazione all'art. 81 della I. n. 219 del 1981, sottolineando che quest'ultima previsione sarebbe legittima, solo se consentisse all'espropriato, a fronte dell'insolvenza del concessionario, di esercitare nei confronti della P. SPA l'azione di indebito arricchimento.
P. Q. M.
accoglie il primo motivo di ricorso; assorbito il restante motivo; cassa la sentenza in relazione al motivo accolto; rinvia alla Corte di appello di Napoli in diversa composizione, cui demanda di provvedere anche sulle spese del giudizio di legittimità.
Così deciso in Roma, il 09/07/2019
 
IL PRESIDENTE
Francesco Tirelli
L'ESTENSORE
Giuseppe De Marzo
 
Deposita in cancelleria il 21 novembre 2019
IL FUNZIONARIO GIUDIZIARIO
Fabrizia Barone
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