AL PRESIDENTE DELLA REGIONE SICILIANA

AGLI ASSESSORI REGIONALI

ALLA SEGRETERIA GENERALE

AI DIPARTIMENTI REGIONALI

AGLI UFFICI SPECIALI

ALLE AREE E SERVIZI DEL DIPARTIMENTO REGIONALE DEL BILANCIO E TESORO

e p.c. AL PRESIDENTE DELL'ASSEMBLEA REGIONALE SICILIANA

AI PRESIDENTI DELLE COMMISSIONI LEGISLATIVE PERMANENTI DELL'ASSEMBLEA REGIONALE SICILIANA

AL SEGRETARIO GENERALE DELL'ASSEMBLEA REGIONALE SICILIANA

ALL'UFFICIO BILANCIO DELL'ASSEMBLEA REGIONALE SICILIANA

ALLA CORTE DEI CONTI SEZIONE DI CONTROLLO PER LA REGIONE SICILIANA

Premessa

In occasione della parifica del Rendiconto generale della Regione siciliana per l'esercizio finanziario 2017, nella Relazione delle Sezioni riunite per la Regione siciliana della Corte dei conti sono state ribadite le criticità emerse in anni precedenti in materia di legislazione di spesa e dei relativi mezzi di copertura.

In particolare, è stata evidenziata la carenza delle relazioni tecniche spesso generiche ed inadeguate nel fornire le necessarie informazioni giuridiche, contabili e finanziarie previste ed il mancato aggiornamento delle stesse qualora i disegni di legge abbiano subito nel corso dell'iter di approvazione, emendamenti e modifiche che comportino nuovi o maggiori oneri.

Il rispetto dei principi del pareggio e dell'equilibrio tendenziale del bilancio fissati dall'articolo 81 della Costituzione, dalla legge regionale 8 luglio 1977, n.47 e s.m. e i., dalla legge di contabilità pubblica 31 dicembre 2009, n. 196 e s.m. e i. e dal decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 e s.m. e i. sull'armonizzazione contabile comportano il rispetto scrupoloso dell'obbligo di copertura finanziaria nella formazione delle leggi regionali.

Nelle norme che si sono succedute, miranti a migliorare la qualità e la trasparenza nel sistema normativo, sono stati rafforzati i principi di efficacia dell'analisi della regolamentazione ed è evidente il rilievo che riveste, in tal senso, la relazione tecnica, che deve essere predisposta dall'Amministrazione cui compete per materia il provvedimento e che deve specificare per ciascuna voce come si perviene alla richiesta di autorizzazione di spesa indicata nell'articolato. Se lo stesso include più voci, la relazione tecnica deve considerare le singole componenti, illustrarne i contenuti, parametrarli al numero e quantificarli per natura di spesa.

La verifica di tale relazione deve essere effettuata dalla Ragioneria generale della Regione, la quale, una volta riscontrata la corretta quantificazione dell'onere recato dal provvedimento nonché l'idoneità della relativa copertura finanziaria deve apporre il visto di conformità senza il quale il provvedimento non può essere trasmesso alla Giunta di Governo per l'approvazione.

Si ritiene necessario aggiornare gli aspetti applicativi in materia di copertura finanziaria delle leggi regionali con particolare riferimento alle disposizioni degli articoli 17 - Copertura finanziaria delle leggi e 19 - Leggi con oneri a carico dei bilanci degli enti del settore pubblico della legge 31 dicembre 2009, n. 196 e successive modifiche ed integrazioni, anche in considerazione delle disposizioni statali in materia (es. Circolare della Presidenza del Consiglio dei Ministri n. 1 del 2 maggio 2001).

Con riferimento alla quantificazione degli oneri finanziari previsti in ogni iniziativa legislativa, per il successivo iter assembleare, è obbligatorio che l'Amministrazione regionale espliciti dati, criteri e metodi utilizzati per la quantificazione degli stessi, nonché indichi la fonte di copertura finanziaria di tutte le proposte di leggi che comportino nuove o maggiori spese, minori spese, nuove o maggiori entrate e minori entrate.

L'articolo 81 della Costituzione evidenzia la distinzione fra decisione di bilancio, che fissa annualmente l'entità delle entrate e delle spese e, quindi, il relativo equilibrio e le singole leggi di spesa che, modificando gli stanziamenti di bilancio o prevedendo nuovi oneri, devono espressamente indicare i relativi mezzi per farvi fronte.

In relazione alla copertura finanziaria delle leggi, rilevano numerose sentenze della Corte costituzionale, tra cui la n. 274/2017, la n. 49/2018 e la n. 81/2018. La Corte costituzionale ha inoltre precisato che:

- "le leggi istitutive di nuove spese debbano contenere l'esplicita indicazione della relativa copertura finanziaria.

A tale obbligo non sfuggono le norme regionali, anche di quelle a Statuto speciale" (sentenza n. 16/1961, n. 213/2008 e n. 81/2018);

- la copertura deve essere "credibile, sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale, in equilibrato rapporto con la spesa che si intende effettuare" (sentenza n. 1/1966);

- quando si ritiene che "la nuova spesa possa essere coperta senza ricorrere alla individuazione di ulteriori risorse, ma attraverso una riduzione di precedenti autorizzazioni, tale autosufficienza va dimostrata in termini economici e contabili ed idonei a compensare gli oneri conseguenti alla nuova previsione legislativa" (sentenza n. 115/2012).

Gli strumenti di copertura finanziaria

La lettura congiunta e sistematica del comma 6 dell'articolo 21 della legge di contabilità regionale 8 luglio 1977, n. 47, dell'articolo 7 della medesima legge regionale e dell'articolo 17 della legge 31 dicembre 2009, n.196 e s.m. e i., definisce in modo tassativo le fattispecie di copertura degli oneri finanziari recati da nuove leggi che vanno assicurate secondo una delle seguenti modalità e con il limite di cui al comma 1 bis dell'articolo 17:

"a) mediante utilizzo degli accantonamenti iscritti nei fondi speciali previsti dall'articolo 18, restando precluso sia l'utilizzo di accantonamenti del conto capitale per iniziative di parte corrente, sia l'utilizzo per finalità difformi di accantonamenti per regolazioni contabili e debitorie e per provvedimenti in adempimento di obblighi internazionali;

a-bis) mediante modifica o soppressione dei parametri che regolano l'evoluzione della spesa previsti dalla normativa vigente, dalle quali derivino risparmi di spesa;

b) mediante riduzione di precedenti autorizzazioni legislative di spesa. Ove dette autorizzazioni siano affluite in conti correnti o in contabilità speciali presso la Tesoreria statale, si procede alla contestuale iscrizione delle risorse da utilizzare come copertura nello stato di previsione dell'entrata;

c) mediante modificazioni legislative che comportino nuove o maggiori entrate; resta in ogni caso esclusa la copertura di nuovi o maggiori oneri di parte corrente attraverso l'utilizzo dei proventi derivanti da entrate in conto capitale."

Il principio cardine, comune alle diverse modalità di copertura è costituito dal divieto di utilizzare risorse in conto capitale, per la copertura di spese di parte corrente ossia:

- quelle comprese nel titolo 2 dello stato di previsione dell'entrata del bilancio della Regione, discendenti da alienazione di beni patrimoniali, trasferimenti di capitali e da rimborsi di crediti;

- quelle iscritte nei fondi globali di parte capitale;

- quelle derivanti da riduzione di spese in conto capitale.

Il comma 1 bis dell'articolo 17 della legge n. 196 del 2009 e s. m. e i. fissa un limite prudenziale, a tutela della gestione finanziaria, bloccando la possibilità di utilizzare maggiori entrate, derivanti da variazioni degli andamenti a legislazione vigente, per la copertura di nuove o maggiori spese o riduzioni di entrate.

Pertanto, non è possibile dare copertura con risorse extra gettito rispetto alle previsioni di entrate iscritte nel bilancio annuale: tali eccedenze, infatti, devono essere utilizzate per il miglioramento dei saldi di finanza pubblica dell'esercizio in cui si verificano.

Le maggiori entrate da destinare alla copertura di nuove spese devono, invece, discendere da disposizioni di legge che modificano la legislazione vigente, introducendo, ad esempio, maggiorazioni di canoni, tariffe, nuove imposte, maggiori aliquote d'imposta, etc.

La dotazione dei fondi globali destinati alla copertura dei provvedimenti legislativi che si intendono approvare nel corso dell'esercizio è stabilita annualmente con legge di stabilità ed è riportata nelle tabelle A e B, distintamente per gli oneri di parte corrente ed in conto capitale.

All'utilizzo dei fondi globali può farsi ricorso nel caso in cui nei medesimi esista uno specifico accantonamento per l'intervento previsto dal disegno di legge, ovvero se vi sia la necessaria disponibilità delle somme accantonate per finalità generiche.

La copertura finanziaria mediante riduzione di autorizzazioni di spesa vigenti opera attraverso l'utilizzo di risorse derivate da modifiche legislative di programmi di spesa per i quali precedenti disposizioni di legge hanno stanziato risorse finanziarie provvedendo alla loro adeguata e contestuale copertura.

I "programmi" di spesa autorizzati con legge possono riferirsi a precisi interventi per realizzare i quali il legislatore destina risorse finanziarie in misura prestabilita con certezza, misura che costituisce, quindi, il limite massimo di spesa consentito (es. erogazione di contributi a favore di soggetti individuati, finanziamento di un'opera pubblica, etc...), ovvero possono riferirsi ad iniziative la cui realizzazione comporta oneri a carico del bilancio regionale non esattamente quantificabili a priori e per le quali il fabbisogno finanziario potrà essere determinato solo in sede applicativa (es. concessione di benefici o agevolazioni a soggetti che abbiano determinati requisiti). Con riferimento agli oneri finanziari si è in presenza, quindi, di spesa per interventi, nel primo caso, e di spesa per fabbisogni, nel secondo caso.

Ove si ritenga che la nuova spesa sia sostenibile mediante l'utilizzo di risorse già destinate a programmi di spesa autorizzati è necessario che venga normativamente abrogata o ridotta la precedente autorizzazione di spesa al fine di escludere che la presenza di incomprimibili fabbisogni comprometta la manovra di copertura, ovvero che lo "spostamento" di risorse da un intervento di spesa ad un altro possa comportare il verificarsi di debiti di bilancio.

Deve, quindi, essere verificato con certezza che il programma di spesa autorizzato in precedenza abbia esaurito i propri effetti finanziari o che gli stessi possano essere fatti cessare attraverso una modifica legislativa, senza incorrere in contenziosi.

Inoltre, la riduzione di precedenti autorizzazioni deve essere sempre espressa ed analiticamente giustificata e si deve dimostrare che essa sia sufficiente a "compensare esattamente gli oneri indotti dalla nuova previsione legislativa".

L'autosufficienza di una nuova legge, rispetto all'obbligo della copertura, va corredata sempre da adeguata dimostrazione gestionale, economica e contabile.

Nel caso in cui si utilizzi la quarta fattispecie di copertura, ossia l'introduzione di nuove o maggiori entrate, occorre ponderare le diverse variabili e gli effetti diretti ed indotti.

Gli effetti diretti sono quelli i cui riflessi si manifestano a seguito dell'intervento normativo ed una valutazione attenta deve essere effettuata sui tempi necessari per ottenere la manifestazione del flusso di entrate posto a copertura dei nuovi oneri o delle minori entrate.

Gli effetti indotti vanno considerati secondo l'impatto sul sistema economico, stimando le possibili reazioni depressive sul tessuto produttivo che accompagnano gli incrementi di prelievo.

Particolare attenzione dovrà porsi ai requisiti di stabilità e di regolarità temporale delle nuove entrate rispetto a quelle cosiddette "una tantum", al fine di definire coperture credibili e sufficientemente sicure nel lungo periodo.

Secondo quanto stabilito dall'articolo 17 della legge n. 196/2009 e successive modifiche ed integrazioni, le leggi di spesa si configurano in leggi che autorizzano direttamente le spese da iscrivere nel bilancio, individuandone l'importo (che si intende come limite massimo) e norme che comportano spese che possono formularsi esclusivamente in termini previsionali, per le quali, ai fini del rispetto del principio costituzionale dell'equilibrio del bilancio, è necessario inserire una clausola di salvaguardia per la compensazione automatica di eventuali effetti che eccedano le previsioni.

Nella prima fattispecie il perimetro entro cui la legge può sviluppare i suoi effetti finanziari è circoscritto e, quindi, l'autorizzazione si blocca automaticamente raggiunti i limiti dello stanziamento; nella seconda ipotesi, invece, trattandosi sostanzialmente di leggi istitutive di automatismi, si è in presenza di stime degli effetti finanziari per cui occorre adottare con il testo normativo una clausola che deve indicare le misure di riduzione delle spese o di aumento delle entrate, con esclusione del ricorso ai fondi di riserva, nel caso in cui si accertino scostamenti rispetto alle previsioni indicate dalle leggi al fine della copertura finanziaria.

Le leggi della Regione che autorizzano spese in conto capitale a carattere pluriennale, ai sensi del comma 6 dell'articolo 7 della legge regionale n. 47/1977 e successive modifiche ed integrazioni, indicano la copertura finanziaria per gli anni considerati nel bilancio annuale e pluriennale e quantificano l'ammontare complessivo della spesa per tutto il periodo della loro efficacia.

In considerazione di quanto precede, non è più ipotizzabile ricorrere, quale modalità di copertura di spese future, al mero rinvio alla legge di bilancio.

Le leggi regionali di spesa, approvate dopo il 30 novembre, non possono recare oneri a carico del bilancio di competenza dell"esercizio in corso, salvo casi di particolare urgenza e necessità da motivare nella relazione tecnica.

Nel caso in cui una legge comporti nuovi o maggiori oneri stimati e non quantificati nel loro ammontare, deve essere disposta, nell'ambito della copertura finanziaria, una clausola di salvaguardia che indichi le misure di riduzione delle spese o degli aumenti di entrata, con esclusione del ricorso ai fondi di riserva, nel caso si verifichino o siano in procinto di verificarsi scostamenti tra gli oneri stimati e quelli effettivi.

La clausola di salvaguardia dovrà garantire, anche temporalmente, la corrispondenza tra l'onere e la relativa copertura. Tale corrispondenza deve essere assicurata per tutta la durata della legge, senza possibilità di un eventuale rinvio alla legge di stabilità per la copertura degli oneri relativi agli esercizi successivi a quello in cui si è verificato lo scostamento.

La clausola di salvaguardia potrà operare:

1. nell'ambito dello stesso onere previsto dalla norma, prevedendone la riduzione (attraverso, ad esempio, la rideterminazione dei benefici/prestazioni ovvero attraverso una diversa definizione dei presupposti di accesso al beneficio);

2. al di fuori dell'onere previsto dalla norma attraverso un incremento della copertura, rafforzando quella già prevista nella clausola finanziaria o ricorrendo a modalità diverse che potranno agire, preferibilmente, nell'ambito dello stesso settore economico in cui opera il provvedimento (per attuare un collegamento tra i beneficiari della previsione di spesa e gli eventuali soggetti colpiti dall'incremento della copertura finanziaria prevista dalla clausola).

La relazione tecnica

Il procedimento di quantificazione degli oneri recati da ciascuna disposizione è incentrato sulla relazione tecnica, ossia sul documento che deve accompagnare tutte le iniziative legislative (disegni di legge, singoli emendamenti ect.), a pena di improponibilità e con cui si dà dimostrazione dei dati e dei metodi delle quantificazioni in argomento e delle relative coperture, con la specificazione, per la spesa corrente e per le minori entrate, degli oneri annuali fino alla completa attuazione delle norme e, per le spese in conto capitale, della modulazione relativa agli anni compresi nel bilancio pluriennale e dell'onere complessivo in relazione agli obiettivi fisici previsti.

Si evidenzia che l'iter di formazione degli atti normativi regionali è condizionato dal livello di esaustività della relazione tecnica e ciò anche in funzione di quanto previsto dall'articolo 28 dello Statuto della Regione siciliana.

A tal fine, ai sensi e per gli effetti dell'articolo 7 della legge regionale n. 47/1977 e successive modifiche ed integrazioni e dell'articolo 17 della legge n. 196/2009 e successive modifiche ed integrazioni, tutti i disegni di legge o gli eventuali singoli emendamenti devono essere corredati da una relazione illustrativa, da prodursi a firma dell'Assessore preposto all'Assessorato proponente, nella quale devono essere indicati i principi ispiratori dell'iniziativa e i contenuti del provvedimento e da una relazione tecnica a firma del dirigente generale del Dipartimento competente o del responsabile della Segreteria tecnica dell'Ufficio di diretta collaborazione dell'Assessore competente.

I disegni di legge di iniziativa governativa devono essere corredati dalla relazione tecnica, predisposta dall'Amministrazione competente, che deve essere trasmessa all'Assessorato regionale dell'economia (Ragioneria generale della Regione) cui spetta il compito di procedere alla verifica della correttezza delle quantificazioni e dell'idoneità delle relative coperture finanziarie.

La Ragioneria generale della Regione, dopo aver verificato la quantificazione degli oneri e le relative coperture finanziarie, appone il visto di conformità ed invia il proprio parere, se positivo, all'Amministrazione richiedente per il seguito procedurale (invio del Disegno di legge alla Giunta regionale per l'eventuale approvazione).

Nel caso di valutazione negativa, la Ragioneria generale della Regione ne dà conoscenza all'Amministrazione proponente che deve, preso atto delle motivazioni, riformulare e ritrasmettere la relazione tecnica per l'ulteriore verifica, nonché adeguare, se necessario, il progetto normativo alle esigenze di rispetto del vincolo di copertura finanziaria.

A norma dell'articolo 7, comma 3, della legge regionale n. 47/77 e successive modifiche ed integrazioni, per i disegni di legge di iniziativa parlamentare, esitati dalle competenti Commissioni di merito, che comportino nuove o maggiori spese ovvero minori entrate, la Commissione bilancio, preliminarmente all'esame, deve acquisire da parte del Governo regionale la relazione tecnica. Essa deve essere predisposta dal Dipartimento cui compete la trattazione della specifica materia oggetto del disegno di legge parlamentare e deve essere trasmessa alla Ragioneria generale della Regione cui spetta il compito di procedere alla verifica della correttezza delle quantificazioni e dell'idoneità, congruità e disponibilità delle coperture ivi indicate.

Se i disegni di legge subiscono modifiche o emendamenti, comportanti nuovi o maggiori oneri, la Commissione bilancio procede a richiedere al Governo l'aggiornamento della relazione tecnica.

Nell'ipotesi in cui le Commissioni di merito competenti per materia ritengano necessario ed opportune, ai fini delle relative valutazioni, richiedere direttamente al Governo la relazione tecnica in argomento sui disegni di legge di iniziativa parlamentare, i singoli rami di amministrazione devono richiedere preventivamente alla Ragioneria generale della Regione la verifica tecnica della quantificazione degli oneri e della copertura finanziaria.

Analoga procedura si ritiene debba essere seguita per gli emendamenti presentati durante la fase di approvazione del disegno di legge da parte dell'Assemblea regionale siciliana.

Anche nell'ipotesi in cui si ritenga che al progetto di legge non sia ascritto alcun effetto finanziario, la relazione tecnica deve riportare i dati e gli elementi idonei a suffragare l'ipotesi di invarianza degli effetti sui saldi di finanza pubblica.

Clausola di neutralità finanziaria

Per le disposizioni ovvero per i provvedimenti corredati di clausole di neutralità finanziaria (ad es. "dalle disposizioni di cui al presente provvedimento non devono derivare nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica"), la relazione tecnica deve riportare i dati e gli elementi che giustifichino l'ipotesi di un'assenza di effetti negativi sui saldi di finanza pubblica, anche attraverso l'indicazione delle risorse già presenti in bilancio (o in tesoreria), utilizzabili per le finalità indicate dalle disposizioni medesime, fermo restando il divieto di utilizzo di risorse in essere per nuovi o maggiori oneri.

Nel caso di copertura mediante riduzione di precedenti autorizzazioni di spesa, oltre alla dimostrazione della disponibilità delle risorse cui si attinge, occorre fornire indicazione sui motivi del mancato utilizzo delle risorse medesime per le finalità cui erano originariamente destinate sulla base della legislazione vigente.

Disposizioni legislative in materia pensionistica e di pubblico impiego

Per le disposizioni legislative in materia pensionistica e di pubblico impiego è richiesto di indicare nella relazione tecnica "un quadro analitico di proiezioni finanziarie, almeno decennali, riferite all'andamento delle variabili collegate ai soggetti beneficiari e al comparto di riferimento".

Si precisa, altresì, sempre in tema di pubblico impiego, che la relazione deve contenere i dati sul numero dei destinatari, sul costo unitario, sugli automatismi diretti e indiretti che ne conseguono fino alla loro completa attuazione, in quanto elementi di valutazione da considerate tutti indispensabili.

In tali casi dovrà, inoltre, essere data dimostrazione delle misure di medio periodo che rendono compatibili le disposizioni che comportano nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio della Regione con gli equilibri finanziari prospettici del bilancio medesimo.

Premesso che, con riguardo alle specifiche metodologie da applicarsi per effettuare le proiezioni decennali, non è possibile individuare una procedura univoca in quanto le modalità di proiezione variano a seconda dei contenuti della norma cui ci si riferisce, si forniscono di seguito talune indicazioni operative e requisiti minimi che le relazioni tecniche inerenti i provvedimenti in materia di pubblico impiego devono soddisfare.

La proiezione su un orizzonte almeno decennale degli effetti finanziari permette di considerare quantificazioni variabili nel tempo. Con riferimento anche alla specifica metodologia di proiezione che l'Amministrazione sceglierà di utilizzare, si raccomanda di adottare, comunque, un approccio prudenziale nella valutazione degli oneri e delle economie.

Le quantificazioni devono rispondere ad un requisito generale di robustezza, nel senso di mantenersi relativamente stabili a seguito di modifiche contenute nelle ipotesi rispetto a cui sono costruite e di non mostrare un'eccessiva dipendenza da valori parametrici anomali rispetto alle tendenze storiche. In linea generale, l'utilizzo di valori medi tende a soddisfare tale requisito. Inoltre, a fronte di un profilo di sviluppo anche variabile, i singoli valori annuali riportati nella relazione tecnica debbono essere unici, ovvero deve essere indicato un unico valore per ciascun anno. L'eventuale discussione di scenari alternativi in corrispondenza di diverse ipotesi potrà costituire contenuto descrittivo della relazione tecnica.

Per tutte le disposizioni in materia di pubblico impiego, la relazione tecnica deve indicare la fonte dei dati utilizzati e fornire tutte le informazioni necessarie per consentire la verifica delle quantificazioni, anche con riferimento al processo di definizione utilizzato.

In linea generale, salvo casi particolari da valutare caso per caso, si ritiene che un orizzonte di dieci anni rappresenti un intervallo temporale congruo per cogliere il dispiegarsi degli effetti più significativi delle disposizioni in materia di personale, rimandando eventualmente ad un'esposizione descrittiva in relazione tecnica la discussione di effetti rilevanti di ancora più lungo periodo.

Circa le coperture delle disposizioni in materia di pubblico impiego, si evidenzia che, in generale, va assicurata la copertura degli oneri per ciascuno degli anni considerati nella relazione tecnica. Nel caso di utilizzo del fondo speciale di parte corrente, in presenza di oneri variabili nel corso dei dieci anni considerati nelle relazioni tecniche, gli importi delle coperture stesse, a decorrere dal terzo anno, potranno commisurarsi all'onere annuo più elevato indicato nella relazione. Il medesimo criterio di copertura indicato per le spese relative al pubblico impiego si applica anche alla spesa pensionistica.

La presente circolare sostituisce le precedenti disposizioni di pari oggetto e sarà pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana ed inserita sul sito internet della Regione siciliana, nelle pagine del Dipartimento bilancio e tesoro - Ragioneria generale della Regione all'indirizzo: http://pti.regione.sicilia.it/portal/page/portal /PIR_PORTALE/PIR_LaStrutturaRegionale/PIR_Assesso ratoEconomia/PIR_DipBilancioTesoro/PIR_Circolari1/PIR_Circolari2018.

L'Assessore: ARMAO