AI SIGG.RI PREFETTI DELLA REPUBBLICA

LORO SEDI

AI SIGG.RI COMMISSARI DEL GOVERNO

PER LE PROVINCE DI TRENTO E BOLZANO

AL SIG. PRESIDENTE DELLA GIUNTA REGIONALE DELLA VALLE D'AOSTA

AOSTA

e, p.c. ALL'UFFICIO AFFARI LEGISLATIVI E RELAZIONI PARLAMENTARI

AL DIPARTIMENTO DELLA PUBBLICA SICUREZZA

AL DIPARTIMENTO PER LE LIBERTA" CIVILI E L'IMMIGRAZIONE

AL DIPARTIMENTO PER L'AMMINISTRAZIONE GENERALE, PER LE POLITICHE DEL PERSONALE DELL'AMMINISTRAZIONE CIVILE E PER LE RISORSE STRUMENTALI E FINANZIARIE

SEDE

ALLA COMMISSIONE NAZIONALE PER IL DIRITTO DI ASILO

ROMA

Nella Gazzetta Ufficiale, Serie Generale, n. 104, del 5 maggio 2023, è stata pubblicata la legge 5 maggio 2023, n. 50, di conversione, con modificazioni, del decreto-legge 10 marzo 2023, n. 20, recante "Disposizioni urgenti in materia di flussi di ingresso legale dei lavoratori stranieri e di prevenzione e contrasto all'immigrazione irregolare".

Il decreto-legge, coordinato con la legge di conversione, consta di 25 articoli e si suddivide in 2 Capi.

Il Capo I reca disposizioni in materia di flussi di ingresso legale e permanenza dei lavoratori stranieri, finalizzate, da un lato, a rafforzare gli strumenti per favorire l'immigrazione legale, potenziando i flussi regolari di migranti e semplificando e accelerando le procedure di rilascio del nulla osta al lavoro; dall'altro, ad ampliare la capacità complessiva del sistema di accoglienza nazionale, ad accelerare le procedure d'esame delle domande di riconoscimento della protezione internazionale e a circoscrivere l'ambito di applicazione dell'istituto della protezione speciale.

Il Capo II contiene disposizioni volte a prevenire e contrastare le reti criminali dei trafficanti di esseri umani e a potenziare la capacità di rimpatrio degli irregolari.

Nell'illustrare, di seguito, le principali disposizioni di interesse, si fa presente che i Dipartimenti interessati e la Commissione nazionale per il diritto di asilo provvederanno ad emanare le istruzioni di carattere operativo e applicativo sugli argomenti di specifica competenza, secondo una tempistica che terrà conto della necessità di assicurare immediato impulso a quelle attività che, già nel breve periodo, appaiono in grado di produrre effetti concreti.

***

Nell'ambito della complessiva strategia volta a favorire l'immigrazione regolare, il provvedimento in esame, al fine di intercettare più efficacemente le esigenze del mercato del lavoro e, nel contempo, promuovere iniziative di collaborazione di più lungo periodo con i Paesi di provenienza dei migranti, introduce speciali misure per la programmazione dei flussi di ingresso legale dei lavoratori stranieri, prevedendo, per il triennio 2023-2025, che i criteri generali per la definizione dei flussi e le quote massime di lavoratori stranieri da ammettere nel territorio nazionale per ognuno dei tre anni siano definiti, in deroga al regime ordinario, con un unico decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, fatta salva la possibilità, nell'arco del triennio, di adottare ulteriori decreti, ove se ne ravvisi l'opportunità (art. 1, commi 1, 3 e 4).

A fini di prevenzione e contrasto dell'immigrazione illegale e del traffico degli esseri umani, viene, inoltre, prevista, nel quadro della programmazione triennale, l'assegnazione, in via preferenziale, di quote riservate ai lavoratori di Stati che promuovano, per i propri cittadini, campagne di informazione sui rischi per l'incolumità personale derivanti dall'inserimento in traffici migratori irregolari (art. 1, comma 5).

Nella medesima ottica, un meccanismo premiale è introdotto in favore dei Paesi che, sulla base di intese o accordi, collaborino con l'Italia in materia di rimpatri, autorizzando l'ingresso e il soggiorno per lavoro subordinato, anche stagionale, dei loro cittadini al di fuori delle quote fissate dai decreti flussi (art. 1, comma 5-ter).

Sempre nel quadro delle disposizioni volte a promuovere gli ingressi legali, l'art. 2 del provvedimento normativo prevede misure di semplificazione e accelerazione delle procedure di rilascio del nulla osta al lavoro. Viene, in particolare, sancito il principio per cui, nelle more della sottoscrizione del contratto di soggiorno per lavoro subordinato - e dunque del rilascio del permesso di soggiorno - il nulla osta (che è comunque rilasciato qualora nel termine di sessanta giorni la Questura non abbia comunicato motivi ostativi, salva la facoltà di revoca) consente lo svolgimento di attività lavorativa. Viene, inoltre, resa permanente la disciplina transitoria introdotta dall'art. 44 del decreto-legge 21 giugno 2022, n. 73, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2022, n. 122, concernente le verifiche sull'osservanza delle prescrizioni del contratto collettivo di lavoro e la congruità del numero delle richieste presentate dal datore di lavoro. Tali verifiche, demandate dalla normativa previgente all'Ispettorato nazionale del lavoro, sono ora rimesse ad alcune categorie di professionisti e alle organizzazioni datoriali più rappresentative, ovvero sono escluse nel caso in cui la richiesta di nulla osta venga presentata dalle organizzazioni datoriali che abbiano sottoscritto un apposito protocollo d'intesa con il Ministero del lavoro e delle politiche sociali.

Allo scopo di favorire l'inserimento lavorativo "mirato" nel mercato del lavoro nazionale, il provvedimento normativo introduce significative modifiche alla disciplina dei programmi ministeriali di attività di istruzione e di formazione professionale nei Paesi di origine dei migranti. In particolare, l'art. 3 consente l'ingresso e il soggiorno per lavoro subordinato, al di fuori delle quote, allo straniero (nonché all'apolide e al rifugiato riconosciuto dall'Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati o dalle competenti autorità del Paese di primo asilo o di transito) che abbia completato le attività di istruzione e formazione professionale e civico-linguistica nel Paese di origine, organizzate sulla base dei fabbisogni indicati al Ministero del lavoro e delle politiche sociali dalle associazioni di categoria. Il medesimo articolo detta una disciplina transitoria, consentendo per gli anni 2023- 2024, alle organizzazioni nazionali dei datori di lavoro presenti nel CNEL e alle loro articolazioni territoriali o di categoria, di concordare con organismi formativi, operatori dei servizi per il lavoro o enti e associazioni operanti nel settore dell'immigrazione, programmi di formazione professionale e civico-linguistica per la selezione e formazione di lavoratori nei Paesi di origine, con conseguente possibilità per i formati di fare ingresso nel territorio nazionale fuori quota con le procedure previste dall'art. 27 del Testo unico di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (TUI). Nell'ottica di favorire l'integrazione e l'inclusione socio-lavorativa degli stranieri già presenti sul territorio nazionale, inoltre, la disposizione consente la conversione dei permessi di soggiorno per motivi di studio e formazione in permessi di soggiorno per lavoro al di fuori delle quote fissate dai decreti flussi.

Modifiche al TUI in materia di durata dei permessi di soggiorno per lavoro subordinato a tempo indeterminato, per lavoro autonomo e per ricongiungimento familiare, sono introdotte dall'art. 4 del provvedimento, che prevede che il rinnovo dei titoli in questione non possa superare la durata di tre anni, così di fatto estendendo il periodo di validità del rinnovo stesso rispetto a quello fissato dalla normativa previgente, pari a due anni.

La disciplina del permesso di soggiorno per minori stranieri non accompagnati al compimento del diciottesimo anno d'età, è oggetto della novella introdotta dall'art. 4-bis, che prevede il rilascio di tale permesso per motivi di studio, di accesso al lavoro o di lavoro subordinato o autonomo, per il periodo massimo di un anno e, comunque, previo accertamento dell'effettiva sussistenza dei presupposti e dei requisiti previsti dalla normativa vigente. Con riferimento ai minori affidati o sottoposti a tutela, per i quali il rilascio del permesso di soggiorno al compimento della maggiore età è subordinato al parere del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, è, inoltre, disposta l'abrogazione della previsione che escludeva che la mancata espressione del citato parere potesse legittimare il rifiuto del titolo, nonché della previsione dell'applicazione al procedimento in questione dell'istituto del c.d. silenzio assenso.

***

A partire dall'art. 5-bis, la nuova legge introduce un blocco articolato di misure volte a favorire una più efficace gestione del sistema di accoglienza - anche in presenza di massicci afflussi o di gravi inadempimenti dei gestori - e a ridefinirne i servizi e i relativi beneficiari.

In particolare, l'art. 5-bis - che assume centrale rilievo nel quadro dell'intero intervento normativo - nell'ottica di prevenire situazioni di sovraffollamento e assicurare la migliore gestione dei punti di crisi di cui all'art. 10-ter del TUI anche nel caso di arrivi consistenti e ravvicinati, introduce misure derogatorie e semplificatorie volte a rendere possibile una più rapida realizzazione degli hotspot e delle "strutture analoghe" - introdotte dallo stesso articolo, al comma 3 - nonché dei centri governativi di accoglienza di cui all'art. 9 del decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142.

A tal fine, l'articolo in commento estende, fino al 31 dicembre 2025, alla realizzazione delle predette strutture di accoglienza, le deroghe alla normativa vigente previste per i centri di permanenza per i rimpatri (CPR) dal successivo art. 10, consentendo, altresì, di utilizzare - limitatamente agli hotspot e alle "strutture analoghe" - le risorse stanziate dalla legge di bilancio 2023 per la realizzazione degli stessi CPR.

Nella medesima ottica di assicurare adeguati livelli di accoglienza presso l"hotspot di Lampedusa in presenza di situazioni di particolare affollamento, il comma 2 dell'articolo in commento stabilisce che il Ministero dell'interno, fino al 31 dicembre 2025, possa affidare alla Croce Rossa Italiana la gestione della struttura, avvalendosi delle deroghe previste dal già citato art. 10 del decreto-legge in esame.

Il comma 3 dell'art. 5-bis prevede, inoltre, che gli stranieri ospitati presso gli hotspot possano essere trasferiti in "strutture analoghe", attivate sul territorio nazionale, per l'ottimale svolgimento delle medesime attività di soccorso, prima assistenza e identificazione.

Ancora, al fine di assicurare il più rapido turnover nelle strutture di cui all'art. 10-ter del TUI, il comma 4, dell'art. 5-bis introduce la possibilità per i Prefetti, nelle more dell'individuazione di posti nei centri governativi e nei centri di accoglienza straordinaria (CAS), di disporre l'accoglienza dei migranti, in via provvisoria e per il tempo strettamente necessario, in strutture presso le quali siano assicurate le sole prestazioni concernenti il vitto, l'alloggio, il vestiario, l'assistenza sanitaria e la mediazione linguistica.

Infine, sempre allo scopo di assicurare adeguati livelli di accoglienza nei punti di crisi attraverso il sollecito trasferimento dei migranti ivi presenti, il comma 5 dell'art. 5-bis autorizza il Ministero dell'interno a stipulare, con le facoltà di deroga di cui al più volte citato art. 10, uno o più contratti per l'affidamento del servizio di trasporto marittimo dei migranti, nel limite massimo complessivo di € 8.820.000 per l'anno 2023, con possibilità di avvalersi, per lo svolgimento delle attività istruttorie di natura tecnico-amministrativa e delle procedure di affidamento, degli Uffici del Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili.

Significative modifiche al Sistema di Accoglienza e Integrazione (SAI) sono introdotte dall'art. 5-ter, che ridefinisce la platea dei soggetti legittimati ad accedervi. La disposizione, innovando rispetto alla normativa previgente, non consente più l'accesso alle strutture del SAI ai richiedenti la protezione internazionale che, dunque, fino alla decisione definitiva sulla domanda, continuano ad essere accolti nei centri di cui agli artt. 9 e 11 del decreto legislativo n. 142/2015. Specifiche deroghe sono previste per i richiedenti che siano entrati nel territorio nazionale a seguito di protocolli per la realizzazione di corridoi umanitari, ovvero evacuazioni o programmi di reinsediamento o che appartengano alle categorie vulnerabili di cui all'art. 17 del d.lgs. n. 142/2015, nonché per i cittadini afghani richiedenti la protezione internazionale che fanno ingresso in Italia a seguito di operazioni di evacuazione effettuate dalle Autorità italiane e per i profughi ucraini titolari della protezione temporanea. Inoltre, allo scopo di evitare onerosi trasferimenti, con norma di carattere transitorio, è previsto che le nuove disposizioni non si applichino ai richiedenti la protezione internazionale che, alla data di entrata in vigore della legge di conversione, siano già presenti nelle strutture del SAI.

Nel quadro delle norme dirette ad assicurare una più ordinata ed efficiente gestione dell'accoglienza, si colloca anche l'art. 5-quater. La disposizione, al fine di allineare alle previsioni dell'art. 20 della direttiva 2013/33/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 giugno 2013 (c.d. "direttiva accoglienza") la disciplina delle sanzioni previste dall'ordinamento nazionale nel caso in cui il richiedente si renda responsabile di violazioni gravi e ripetute delle regole del centro, ovvero di comportamenti gravemente violenti - anche tenuti fuori dalla struttura di accoglienza -, prevede che, ricorrendo tali comportamenti, il Prefetto possa, oltre che disporre il trasferimento del responsabile in altra struttura, adottare nei suoi confronti provvedimenti di riduzione delle misure di accoglienza specificamente previsti.

Alla medesima logica di innalzamento dei livelli dell'accoglienza risponde l'art. 6 della nuova legge, volto a garantire la continuità della gestione e del funzionamento dei centri di accoglienza, a tutela dei diritti fondamentali delle persone accolte e dei livelli occupazionali, anche laddove si verifichino gravi inadempimenti, da parte dell'impresa aggiudicataria, degli obblighi previsti dal capitolato di gara. La disposizione, in particolare, prevede che, per i contratti di fornitura di beni e servizi relativi alla gestione e al funzionamento dei centri governativi di accoglienza, dei CAS, degli hotspot e dei CPR, qualora ricorra un grave inadempimento e tuttavia l'immediata cessazione dell'esecuzione del contratto possa compromettere la continuità dei servizi indifferibili per la tutela dei diritti fondamentali, nonché la salvaguardia dei livelli occupazionali, il Prefetto possa, con proprio decreto, nominare uno o più commissari per la straordinaria e temporanea gestione dell'impresa, limitatamente all'esecuzione del contratto di appalto. Contestualmente all'adozione della misura, il Prefetto avvia le procedure per l'affidamento diretto di un nuovo appalto, dichiarando la risoluzione per inadempimento del contratto all'atto del subentro del nuovo aggiudicatario.

In un'ottica di razionalizzazione della spesa pubblica, l'art. 6-ter limita i servizi da assicurare nei centri governativi di accoglienza e nei CAS alla sola assistenza materiale, sanitaria, sociale e alla mediazione linguistico-culturale, escludendo l'assistenza psicologica, la somministrazione di corsi di lingua italiana e i servizi di orientamento legale e al territorio.

***

Sull'istituto della protezione speciale e su altre forme di protezione complementare incide l'art. 7 del provvedimento normativo.

La disposizione in parola sopprime il terzo e il quarto periodo del comma 1.1 dell'art. 19 del TUI, concernenti il divieto di respingimento ed espulsione qualora vi sia fondato motivo di ritenere che l'allontanamento dal territorio nazionale comporti una violazione del diritto al rispetto della vita privata e familiare, circostanza che, in base alla normativa previgente, consentiva allo straniero di ottenere un permesso di soggiorno per protezione speciale; viene, inoltre, soppressa la possibilità di presentare la domanda di protezione speciale direttamente in Questura, con la previsione, tuttavia, di norme di diritto intertemporale per le domande presentate e i procedimenti pendenti alla data di entrata in vigore del decreto-legge (11 marzo 2023), nonché per i permessi di soggiorno per protezione speciale già rilasciati e in corso di validità.

La medesima disposizione modifica, inoltre, in senso restrittivo, i requisiti per l'ottenimento del permesso di soggiorno per cure mediche e per calamità, prevedendone la non convertibilità in permesso di soggiorno per lavoro; infine, inserisce il delitto di induzione al matrimonio di cui all'art. 558-bis c.p. tra quelli per i quali, quando siano accertate situazioni di violenza o abuso nei confronti di uno straniero ed emerga un concreto e attuale pericolo per la sua incolumità, può essere rilasciato un permesso di soggiorno speciale per consentire alla vittima di sottrarsi alla violenza.

***

Al fine di semplificare e accelerare il procedimento di definizione della domanda di protezione internazionale, anche sul piano della tutela giurisdizionale e di rendere più efficiente il sistema dei rimpatri in caso di rigetto dell'istanza, gli artt. 7-bis e 7-ter del provvedimento normativo introducono importanti modifiche ai decreti legislativi 28 gennaio 2008, n. 25 e 18 agosto 2015, n. 142.

In particolare - focalizzando l'attenzione sulle principali tra le innovazioni previste -

l'art. 7-bis:

- estende la procedura accelerata di frontiera - prevista dalla normativa previgente esclusivamente nel caso di domanda di protezione internazionale presentata da un richiedente direttamente alla frontiera o nelle zone di transito dopo aver eluso o tentato di eludere i controlli - all'ipotesi di domanda presentata direttamente alla frontiera o nelle zone di transito da un richiedente proveniente da Paese di origine sicuro, stabilendo che la Commissione territoriale assuma la propria decisione, in entrambi i casi, nel termine di sette giorni (art. 7-bis, comma 1, lett. b);

- prevede che il ricorso avverso la decisione negativa della Commissione territoriale assunta in esito alla procedura accelerata di frontiera non sospenda l'efficacia esecutiva della stessa, salva la possibilità per il ricorrente di richiederne la sospensione con specifica istanza di parte (art. 7-bis, comma 1, lett. d);

- autorizza il trattenimento dello straniero proveniente da un Paese di origine sicuro (oltre, che di quello fermato dopo aver eluso o tentato di eludere i controlli) durante lo svolgimento della procedura accelerata di frontiera e, in caso di ricorso, fino alla decisione da parte del Tribunale sull'istanza di sospensione dell'efficacia del diniego, al solo scopo di accertarne il diritto a entrare nel territorio nazionale. In questo caso, il trattenimento - che non potrà protrarsi oltre le quattro settimane (termine massimo previsto dall'art. 43, par. 2, della direttiva 2013/32/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 giugno 2013), ha luogo presso gli hotspot e le "strutture analoghe", ovvero, in caso di arrivi ravvicinati, presso i CPR situati in prossimità della frontiera o della zona di transito (art. 7-bis, comma 2, lett. b);

- introduce una procedura speciale per l'impugnazione e la richiesta di sospensione dell'efficacia della decisione di diniego della protezione internazionale, adottata all'esito della procedura di frontiera in regime di trattenimento del richiedente. L'iter procedurale in questione prevede termini abbreviati, allo scopo di consentire che la decisione sulla domanda di protezione e la fase cautelare del giudizio si concludano nell'arco di quattro settimane, ossia nel termine massimo di trattenimento del richiedente, così da renderne possibile, in caso di rigetto dell'istanza di sospensione, l'immediato rimpatrio. In caso di accoglimento della predetta istanza di sospensione, il richiedente sarà invece ammesso nel territorio nazionale e gli sarà rilasciato il consueto titolo provvisorio di soggiorno per richiesta asilo (art. 7-bis, comma 1, lett. e).

Nella medesima ottica di semplificazione dei procedimenti e ottimizzazione del sistema dei rimpatri, l'art. 7-ter, in ossequio al principio di economia degli atti giuridici, prevede l'unificazione del provvedimento negativo della Commissione territoriale o della Commissione nazionale asilo e del conseguente provvedimento di rimpatrio dello straniero.

In particolare, si prevede che, in caso di diniego, di pronuncia di estinzione del procedimento o di inammissibilità della domanda, nonché di revoca o cessazione dello status di protezione internazionale, la decisione adottata dal competente collegio comporti l'obbligo per il richiedente di lasciare il territorio nazionale, laddove non in possesso di altro titolo legittimante il soggiorno nel nostro Paese e salvo che ricorrano le ulteriori condizioni previste dalla legge che ne impediscono l'immediata espulsione. In tal caso, la decisione reca l'attestazione dell'obbligo di rimpatrio e del divieto di reingresso, che tiene luogo e produce gli effetti del provvedimento di espulsione del Prefetto, con conseguente possibilità per il Questore di darvi esecuzione, salvi gli effetti sospensivi dell'efficacia del provvedimento conseguenti all'eventuale impugnazione.

***

Il Capo II del decreto, che attiene più specificamente all'attività di prevenzione e contrasto all'immigrazione irregolare, si apre con l'art. 8, che, da un lato, inasprisce le pene per i delitti concernenti l'immigrazione clandestina previste dall'art. 12 del TUI e, dall'altro, introduce la nuova fattispecie di reato di morte e lesioni come conseguenza di delitti in materia di immigrazione clandestina.

Allo scopo di porre un freno ai frequenti atti di vandalismo perpetrati nelle strutture di accoglienza dagli stessi ospiti, l'art. 9-bis estende l'istituto dell'arresto in flagranza differita, già previsto per i delitti commessi con violenza alle persone o alle cose nei CPR e negli hotspot, all'ipotesi in cui i citati delitti siano commessi durante la permanenza nei centri governativi di accoglienza, nei CAS o nelle strutture del SAI.

Particolare rilievo nella strategia complessiva delineata dall'atto normativo nella parte diretta a velocizzare e rendere più efficace il sistema dei rimpatri, rivestono gli artt. 10 e 10- bis.

L'art. 10, in particolare, al fine di porre rimedio ad una delle principali criticità che si frappongono all'esecuzione dei rimpatri, ossia la carenza di posti nei CPR, introduce misure derogatorie e semplificatorie dirette a consentire una più rapida estensione della rete dei centri in parola. La disposizione consente, fino al 31 dicembre 2025, di ampliare o realizzare nuovi CPR, in deroga ad ogni disposizione di legge diversa da quella penale e dal codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, fermo il rispetto dei vincoli inderogabili derivanti dall'appartenenza all'Unione europea.

Il successivo art. 10-bis, invece, aumenta da 30 a 45 giorni il termine massimo della proroga del trattenimento nei CPR applicabile allo straniero cittadino di un Paese con cui l'Italia abbia sottoscritto accordi in materia di rimpatri.

***

Come noto, con delibera del Consiglio dei Ministri dell'11 aprile scorso, è stato dichiarato sull'intero territorio nazionale, per sei mesi, lo stato di emergenza in conseguenza dell'eccezionale incremento dei flussi di persone migranti in ingresso sul territorio nazionale attraverso le rotte del Mediterraneo. Con l'ordinanza del Capo del Dipartimento della protezione civile n. 984 del 16 aprile 2023, il Capo del Dipartimento per le libertà civili e l'immigrazione è stato nominato Commissario delegato.

Le disposizioni introdotte dal decreto-legge in commento e, in particolare, quelle finalizzate all'ampliamento e alla migliore gestione delle strutture di accoglienza, si affiancano, dunque, alle misure extra ordinem che saranno via via introdotte a seguito della citata dichiarazione dello stato di emergenza.

Non sfuggirà alle SS.LL. l'assoluto rilievo e il carattere di priorità che, nell'attuale frangente e in vista dell'ormai imminente stagione estiva, assume il governo del fenomeno migratorio.

In questo quadro, è di fondamentale importanza che le SS.LL., anche avvalendosi dell'ampio ventaglio di strumenti posti a disposizione dal decreto-legge n. 20/2023 e dalla normativa emergenziale, pongano in essere, con la necessaria premura, ogni utile iniziativa volta ad assicurare il massimo supporto all'azione del Commissario delegato.

Delle iniziative intraprese a questo fine, vorranno tenere periodicamente aggiornato anche questo Gabinetto.

Si confida nella consueta collaborazione delle SS.LL. ai fini di una piena e coordinata attuazione delle disposizioni sopra commentate e della normativa emergenziale.

Il Capo di Gabinetto

SEMPREVIVA