Executive summary 

La presente Circolare ha la finalità di fornire una ricostruzione sistematica delle norme previste in materia di qualificazione delle stazioni appaltanti, nonché degli strumenti e delle indicazioni operative per incentivare il ricorso alla qualificazione in proprio o a soggetti qualificati anche al di sotto delle soglie previste dalla normativa. 

Al fine di effettuare un'analisi complessiva e integrata degli obiettivi concordati in materia, nel contesto del Piano italiano di Ripresa e Resilienza, il presente atto è strutturato in due parti alle quali è allegata una nota di dettaglio contenente schede di sintesi normativa e tabelle esplicative. Nella prima parte, si precisano le finalità associate alle disposizioni del nuovo Codice dei contratti pubblici in tema di qualificazione delle stazioni appaltanti. Nella seconda parte, a carattere propositivo, sono illustrati gli incentivi alla qualificazione per le stazioni appaltanti in possesso dei requisiti, gli incentivi a ricorrere a centrali di committenza per le stazioni appaltanti impossibilitate a soddisfare i requisiti di qualificazione, nonché, gli incentivi a ricorrere a stazioni appaltanti qualificate anche in fattispecie al di sotto delle soglie obbligatorie di qualificazione. 

Sia nella prima che nella seconda parte della presente circolare, il metodo di analisi seguito, come per i target europei, è quello di un approccio "integrato" alle nuove disposizioni del vigente codice dei contratti pubblici, che hanno introdotto, nel loro insieme, un complesso unitario di istituti, tutti orientati, congiuntamente, sia direttamente che de relato, a favorire e incentivare, a legislazione vigente, tanto l'aggregazione quanto la professionalizzazione dell'intero sistema di public procurement. Tali istituti sono finalizzati ad integrare il dato giuridico che già a legislazione vigente consente il ricorso a tali strumenti, raccomandandone l'utilizzo anche nella prospettiva dei futuri obiettivi di settore. 

Nell'allegato, sono schematizzati - per chiarezza espositiva - i contenuti del nuovo sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti e delle centrali di committenza, nonché illustrati i dati relativi alla qualificazione, evidenziandone la relativa strumentalità all'obiettivo di ridurre la frammentazione e promuovere un sistema permanente di professionalizzazione. 

Sulla base di quanto premesso, le stazioni appaltanti (vedi par. 2.4) sono quindi invitate a: 

- qualificarsi in ogni caso, anche a un livello minimo, e compiere ogni sforzo in tale senso, tenuto conto che i requisiti a tale scopo previsti sono funzionali ad un migliore andamento tecnico-amministrativo dell'intero ciclo di vita delle procedure di appalto; 

- verificare periodicamente la propria posizione rispetto alla qualificazione, sia al fine, qualora non qualificate, di valutare l'eventuale raggiungimento del livello minimo di qualificazione, sia allo scopo di poter comprendere quali siano i fattori sui quali potere intervenire per ottenere almeno il livello minimo di qualificazione; 

- effettuare periodicamente simulazioni, avvalendosi dell'applicativo dell'ANAC dedicato alla qualificazione; 

- comunicare ad ANAC, con le modalità che verranno indicate, i comparti produttivi per i quali maggiormente è richiesto l'ausilio di enti appaltanti qualificati, così da rendere previamente conoscibile l'elenco delle stazioni appaltanti (ausiliarie) qualificate per settore produttivo; 

- utilizzare tutti gli strumenti già disponibili a legislazione vigente per agevolare e velocizzare la propria qualificazione e aggregazione; 

- utilizzare centrali di committenza, in particolare per gli enti che non hanno proceduto alla qualificazione, invece di utilizzare procedure di affidamento diretto; 

- utilizzare centrali di committenza, in particolare per gli enti che hanno problemi di ritardo di pagamento o hanno problemi con il trasferimento di fondi del livello centrale; 

- utilizzare reti di stazione appaltanti specializzate per materia e oggetto contrattuale, anche in relazione alla classificazione del Common Procurement Vocabulary (CPV), che siano chiaramente identificabili in relazione ad eventuali professionalizzazioni per materia, riferibili specificamente a determinati comparti e settori produttivi o merceologici; 

- favorire l'acquisizione di competenze operative e know-how, e quindi "professionalizzare", il proprio personale mediante il ricorso, anche ove non obbligatorio, all'ausilio di stazioni appaltanti qualificate o di centrali di committenza; 

- adoperarsi per favorire la costituzione di forme integrate di collaborazione (reti), anche al fine di facilitare il loro ausilio alle stazioni appaltanti non qualificate, contenendo così i costi e i tempi occorrenti per finalizzare gli affidamenti e assicurando anche adeguata pubblicità alle stesse forme di collaborazione e di reti, istituite fra enti qualificati nell'ambito di un determinato territorio. 

Introduzione 

La milestone M1C1-73 bis del PNRR, introdotta a seguito della revisione del Piano approvata con la Decisione di esecuzione del Consiglio dell'8 dicembre 2023, richiede l'adozione, sentita l'ANAC, di una circolare sull'attuazione del sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti previsto dal Codice dei contratti pubblici. In particolare, è previsto che la circolare "fornisca orientamenti per sistematizzare le attuali norme applicabili, spiegare che la qualificazione anche per le aggiudicazioni al di sotto delle soglie è ancora possibile e auspicabile e incentivare il ricorso a centrali di committenza (qualificate), qualora la qualificazione non ci sia o non sia possibile (art. 62, comma 6, lettera a) del d.lgs. 36/2023". 

La nuova milestone si inserisce nell'ambito della Riforma 1.10 in tema di appalti pubblici e concessioni, in un quadro che ricomprende in modo organico anche le milestone M1C1-73 ter e M1C1-84 bis, fissate a dicembre 2024, che affidano alla Cabina di regia di cui all'articolo 221 del Codice dei contratti pubblici, sentita ANAC, il compito di valutare gli esiti del periodo di prima applicazione della nuova disciplina al fine di individuare, tra l'altro, iniziative volte a incentivare la qualificazione, ridurre la frammentazione e promuovere la professionalizzazione. Ogni milestone deve essere letta congiuntamente alle altre e di ciascuna deve necessariamente tenersi conto ai fini di una corretta attuazione delle altre, all'interno di un quadro legislativo e di politiche attive in favore del sistema dei contratti pubblici organico, tracciato in conformità agli obiettivi concordati in sede europea. 

Nell'ambito del nuovo quadro nazionale in materia di contratti pubblici, la qualificazione costituisce uno strumento essenziale per migliorare l'efficienza, l'efficacia e la rapidità dei processi relativi al ciclo di vita dei contratti, garantendo al contempo la trasparenza e la correttezza degli appalti pubblici. 

La presente circolare, in attuazione della milestone M1C1-73 bis del PNRR, è volta a fornire orientamenti e indicazioni operative per permettere alle stazioni appaltanti di utilizzare tutti gli strumenti già disponibili a legislazione vigente per agevolare e velocizzare i processi di qualificazione e aggregazione, anche in vista delle iniziative normative di prossima introduzione volte a prevedere ulteriori meccanismi incentivanti la qualificazione e la centralizzazione, si sottolinea la rilevanza delle seguenti indicazioni cui conformarsi: 

La circolare è strutturata in due parti, accompagnate da un Allegato. Nella prima parte sono chiarite, all'interno di un quadro sistematico, le finalità associate alle disposizioni del nuovo Codice dei contratti pubblici in tema di qualificazione delle stazioni appaltanti. Nella seconda parte, a carattere propositivo, vengono illustrati gli incentivi alla qualificazione per le stazioni appaltanti in possesso dei requisiti, gli incentivi a ricorrere alle centrali di committenza per quelle impossibilitate a soddisfare i requisiti di qualificazione nonché gli incentivi a ricorrere a stazioni appaltanti qualificate anche negli ambiti in cui la qualificazione non è obbligatoria, in particolare per i contratti al di sotto delle soglie di qualificazione. 

Il metodo di analisi seguito è quello di un approccio integrato alle nuove disposizioni del vigente Codice dei contratti pubblici, che hanno introdotto, nel loro insieme, un complesso unitario di istituti, tutti orientati, congiuntamente, sia direttamente che de relato, a favorire e incentivare, a legislazione vigente, tanto l'aggregazione quanto la professionalizzazione dell'intero sistema di public procurement. 

Nell'allegato alla circolare è contenuta una ricostruzione schematica della normativa relativa al nuovo sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti e delle centrali di committenza ed è fornita un'analisi quantitativa dello stato di avanzamento del processo di qualificazione, sulla base dei dati ANAC, evidenziandone la strumentalità all'obiettivo di ridurre la frammentazione e promuovere un sistema permanente di professionalizzazione. 

Parte I 

Sistematizzazione delle norme applicabili: 

il quadro normativo di riferimento, le novità introdotte e prime linee attuative 

1. Il sistema di qualificazione nell'ambito del nuovo Codice 

In coerenza con quanto previsto dagli obiettivi della Riforma 1.10 - Riforma delle norme in materia di appalti pubblici e concessioni del PNRR in tema di riduzione della frammentazione delle stazioni appaltanti, il nuovo Codice dei contratti pubblici ha disciplinato in maniera organica il sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti, con l'intento di rafforzare la capacità amministrativa e promuovere un percorso di professionalizzazione permanente funzionale a migliorare l'efficacia e l'efficienza nell'intero ciclo di vita dei contratti pubblici. 

Gli articoli 62 e 63 del nuovo Codice, dedicati rispettivamente a aggregazioni e centralizzazione delle committenze e alla qualificazione delle stazioni appaltanti e delle centrali di committenza, hanno delineato per la prima volta in modo compiuto il composito sistema soggettivo dei contratti pubblici dal lato delle stazioni appaltanti, indicando puntualmente le attività che tali soggetti possono realizzare e il ruolo che rivestono le centrali di committenza e le stazioni appaltanti qualificate in relazione alla finalità di aggregazione e qualificazione della domanda pubblica. 

Le norme definiscono un sistema "aperto" e non "a numero chiuso": tutti i soggetti, muniti dei requisiti necessari, infatti, possono ottenere la qualificazione, così come perderla, qualora tali requisiti vengano meno. Parallelamente, le amministrazioni che non possiedono i necessari requisiti di qualificazione in un determinato momento, possono comunque, in virtù proprio del carattere "aperto" del sistema introdotto, ottenere la qualificazione nel livello richiesto in un secondo tempo (sul punto si veda anche infra). 

Nell'ottica di un sistema di qualificazione configurato quale iter progressivo di acquisizione di competenze, anche settoriali e per materia, si segnala l'opportunità che le stazioni appaltanti intraprendano un percorso funzionale al conseguimento dei diversi livelli di qualificazione per tappe, fondato su un'attività progressiva e per obiettivi da raggiungersi nel tempo, sulla base di fasi definite ex ante. 

Tale percorso è anche funzionale all'obiettivo di evitare il sovraccarico di compiti per le centrali di committenza e per le stazioni appaltanti qualificate, valorizzando la loro capacità di offrire - in base anche alle relative competenze ed esperienze - diverse modalità di supporto alle stazioni appaltanti non qualificate, incluso lo svolgimento di attività di committenza ausiliaria e di appalti congiunti, tenuto conto delle specifiche caratteristiche e del livello di complessità dell'appalto. 

In via generale, è necessario evidenziare che, accanto a tali disposizioni, sono presenti nell'ordinamento vigente ulteriori strumenti idonei a supportare e promuovere il predetto percorso di qualificazione, grazie, fra l'altro, al ruolo amministrativo e regolatorio esercitato dalla stessa ANAC, ai sensi dell'articolo 222, comma 2 del Codice, il quale, accanto alla "vigilanza collaborativa" ex art. 222, comma 3 del Codice e all'espressione di pareri di precontenzioso ex art. 222, comma 4 del Codice 

(sul punto si veda infra par. 1.4), prevede quali strumenti per la corretta e più puntuale attuazione delle disposizioni in materia, la predisposizione di bandi tipo, capitolati-tipo, contratti-tipo ed altri atti amministrativi generali, finalizzati a garantire la promozione dell'efficienza, della qualità dell'attività delle stazioni appaltanti, cui la stessa Autorità, del resto, già fornisce supporto (anche) facilitando l'omogeneità dei procedimenti amministrativi mediante la redazione di Comunicati, FAQ e Vademecum Operativi. 

Premesso quanto sopra, al fine di assicurare la complessiva sostenibilità del sistema fin dal suo avvio, con il Codice dei contratti pubblici sono stati disciplinati: 

- un regime transitorio ad hoc del meccanismo di qualificazione riferito a puntuali aspetti relativi a requisiti e a fasi di realizzazione della commessa; 

- un sistema di qualificazione con riserva in sede di prima applicazione per le unioni di comuni costituite nelle forme previste dall'ordinamento, delle provincie e delle città metropolitane, dei comuni capoluogo di provincia e delle regioni; 

- un corpus normativo "a regime". 

2. Le principali novità 

L'insieme delle disposizioni introdotte ex novo nel Codice delinea una specifica disciplina della qualificazione delle stazioni appaltanti e delle centrali di committenza (per una ricostruzione schematica, cfr. la scheda di sintesi normativa nell'Allegato alla circolare). 

Nel dettaglio, la qualificazione avviene in relazione alle varie fasi di realizzazione dell'opera pubblica o dell'acquisizione della fornitura o dello svolgimento del servizio (da un lato, progettazione tecnico amministrativa e affidamento, dall'altro esecuzione). 

Per la progettazione e l'affidamento, il sistema è disegnato facendo riferimento a tre livelli di qualificazione. Nell'allegato II.4 al Codice, dedicato alla qualificazione delle stazioni appaltanti e delle centrali di committenza in attuazione dell'articolo 62 del Codice, i requisiti necessari per accedere ai diversi livelli di qualificazione sono declinati distintamente per la progettazione e l'affidamento dei lavori da parte delle stazioni appaltanti (art. 4), per la progettazione e l'affidamento di servizi e forniture da parte delle stazioni appaltanti (art. 6) e per l'affidamento da parte delle centrali di committenza (art. 7) (cfr. anche infra). 

Per la fase di esecuzione, i requisiti di qualificazione sono indicati a grandi linee nell'articolo 8 dell'allegato, sia per le stazioni appaltanti che per le centrali di committenza. In quest'ultimo articolo, è stata, altresì, disegnata una disciplina transitoria specifica per l'esecuzione: 

- le stazioni appaltanti e le centrali di committenza qualificate per la progettazione e per l'affidamento di lavori, di servizi e forniture o di entrambe le tipologie contrattuali, sono qualificate, in una prima fase sperimentale fino al 31 dicembre 2024, anche per l'esecuzione rispettivamente di lavori, di servizi e forniture o di entrambe le tipologie contrattuali anche per i livelli superiori a quelli di qualifica; 

- le stazioni appaltanti non qualificate per la progettazione e l'affidamento di lavori, di servizi e forniture o di entrambe le tipologie contrattuali possono, nella prima fase sperimentale, eseguire i contratti se sono iscritte all'Anagrafe Unica delle Stazioni Appaltanti (AUSA) e in possesso di una figura tecnica in grado di svolgere le funzioni di RUP. 

Infine, al successivo articolo 9 dell'allegato II.4 viene dettata la disciplina transitoria dell'iscrizione con riserva, nei modi e nei termini in cui questa è prevista (sino al 30 giugno 2024). 

L'allegato II.4, in attuazione degli articoli 62 e 63 del Codice, mette quindi "a regime" in modo puntuale e dettagliato il nuovo sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti inaugurato dal Protocollo di intesa tra la Presidenza del Consiglio dei ministri e l'ANAC del 17 dicembre 2021, cui ha fatto seguito la deliberazione dell'ANAC n. 441 del 28 settembre 2022, che ha introdotto la disciplina dei requisiti di qualificazione e dell'iscrizione delle stazioni appaltanti nell'apposito elenco gestito dall'Autorità. 

3. L'articolo 62 su aggregazioni e centralizzazione delle committenze 

L'articolo 62, comma 1, del Codice individua le soglie oltre le quali si applica il regime di qualificazione: per servizi e forniture, si tratta della soglia prevista per gli affidamenti diretti; per i lavori, la soglia è fissata in misura pari a cinquecentomila euro. Le procedure di affidamento di importo inferiore a queste soglie possono essere gestite da tutte le stazioni appaltanti, anche non qualificate. 

Nell'ambito soggettivo di applicazione del sistema di qualificazione, oltre alle stazioni appaltanti e centrali di committenza, rientrano anche i cd. soggetti aggregatori di cui all'articolo 9 del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89, iscritti di diritto nell'elenco ANAC ai sensi dell'articolo 63, comma 4, del Codice. Tali enti, uno per ciascuna regione oltre Consip S.p.a., sono funzionali all'acquisizione di servizi e forniture. 

L'articolo 62 specifica al comma 5 le attività che possono essere svolte dalle stazioni appaltanti qualificate. Le stazioni appaltanti qualificate possono: effettuare, in funzione del livello di qualificazione posseduto, gare di importo superiore alla soglia di cui al comma 1; acquisire lavori, servizi e forniture avvalendosi degli strumenti messi a disposizione dalle centrali di committenza qualificate; svolgere attività di committenza ausiliaria ai sensi del comma 11; procedere mediante appalti congiunti (disciplinati al comma 14); utilizzare autonomamente strumenti telematici di negoziazione messi a disposizione dalle centrali di committenza qualificate nonché effettuare autonomamente ordini su strumenti di acquisto messi a disposizione dalle medesime. 

Le stazioni appaltanti non qualificate (art. 62, comma 6), invece, per effettuare tali attività (tutte relative alla fase di progettazione e affidamento) devono ricorrere a una centrale di committenza qualificata e, per le attività di committenza ausiliaria, a centrali di committenza qualificate e stazioni appaltanti qualificate. 

Il perimetro delle attività che le stazioni appaltanti non qualificate possono svolgere è comunque tale da consentire di: 

- procedere ad affidamenti per servizi e forniture di valore inferiore alla soglia europea, nonché ad affidamenti di lavori di manutenzione ordinaria d'importo inferiore a un milione di euro mediante utilizzo autonomo degli strumenti telematici di negoziazione messi a disposizione dalle centrali di committenza qualificate; 

- effettuare ordini su strumenti di acquisto messi a disposizione dalle centrali di committenza qualificate e dai soggetti aggregatori. 

In relazione, invece, alla fase esecutiva del contratto, le stazioni appaltanti non qualificate ricorrono a una centrale di committenza qualificata, a una stazione appaltante qualificata o a soggetti aggregatori, potendo nominare un supporto al RUP operante nella struttura che ha affidato l'appalto principale. 

Il comma 9 dell'articolo 62, inoltre, specifica le modalità di regolamentazione del rapporto che intercorre fra stazione appaltante e centrale di committenza; quest'ultima deve essere sempre individuata sulla base del principio di buon andamento dell'azione amministrativa (cfr. comma 15) e può essere ubicata anche in altro Stato membro dell'Unione europea (cfr. comma 16). 

Il comma 10 delinea, invece, il sistema che garantisce alla stazione appaltante non qualificata di poter fare sempre affidamento su una centrale di committenza o stazione appaltante qualificata che assicuri lo svolgimento della gara. Ciò avviene prevedendo la formazione del silenzio assenso sulla domanda di svolgere la procedura di gara, rivolta dalla stazione appaltante non qualificata alla centrale di committenza o stazione appaltante qualificata. Inoltre, è previsto un meccanismo di assegnazione d'ufficio di una "struttura aggiudicatrice", da parte di ANAC, nell'eventualità in cui una centrale di committenza qualificata abbia respinto, anche solo una volta, la richiesta di ausilio avanzata. 

4.2. Il regime di esclusione dal sistema di qualificazione 

Sono esclusi dal sistema di qualificazione le imprese pubbliche e i soggetti privati titolari di diritti speciali o esclusivi quando svolgono una delle attività previste dalla disciplina dei settori speciali, pur prevedendosi la possibilità di integrazione dell'allegato II.4, al fine di disciplinare i criteri di qualificazione per tali soggetti, oltre che le regole di funzionamento e gli ambiti di riferimento delle relative centrali di committenza (art. 62, comma 17). 

Nel dettaglio, sono espressamente esclusi dall'applicazione degli artt. 62 e 63 del Codice gli enti aggiudicatori, ossia le imprese pubbliche e i soggetti privati titolari di diritti speciali o esclusivi, quando svolgono una delle attività previste dagli articoli da 146 a 152 e, dunque, qualora operino affidamenti di contratti pubblici inerenti ai settori del gas e dell'energia termica, dell'elettricità, dell'idrico, dei servizi di trasporto pubblico di passeggeri per ferrovia o metropolitana, dei servizi di trasporto aereo sulla base di una licenza di gestione a norma del regolamento (CE) n. 1008/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 settembre 2008 e le concessioni di servizi di trasporto pubblico di passeggeri ai sensi del regolamento (CE) n. 1370/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2007. 

Segnatamente, pertanto, alla luce dell'insieme delle disposizioni in materia, risultano escluse dall'applicazione del sistema di qualificazione: 

- le imprese pubbliche, ovvero qualsiasi impresa, operante nei settori speciali, su cui le amministrazioni aggiudicatrici possono esercitare, direttamente o indirettamente, un'influenza dominante perché ne sono proprietarie, vi hanno una partecipazione finanziaria, 

- in virtù di norme che disciplinano le imprese in questione; 

- i soggetti privati titolari di diritti speciali e/o esclusivi, ossia i soggetti privati e/o partecipati senza forme di controllo pubblico nel senso indicato dal legislatore (cfr. art 2, comma 1, lett. b) del d.lgs. 175/2016), operanti nei settori speciali. A tale riguardo, si rammenta come la precitata disposizione chiarisca che ricorre il «controllo», non solo nella situazione descritta nell'articolo 2359 del codice civile, ma anche quando, in applicazione di norme di legge o statutarie o di patti parasociali, per le decisioni finanziarie e gestionali strategiche relative all'attività sociale è richiesto il consenso unanime di tutte le parti che condividono il controllo medesimo. Inoltre, risultano sottratti all'applicazione del sistema della qualificazione di cui agli articoli 62 e 63 del Codice: 

- i soggetti privati tenuti solo in parte alla disciplina codicistica sugli appalti come, ad esempio, i titolari di permesso di costruire o di un altro titolo abilitativo, che assumono in via diretta l'esecuzione delle opere di urbanizzazione a scomputo totale o parziale del contributo previsto per il rilascio del permesso (cfr. art. 13, comma 7, e All. I.12 del vigente Codice dei contratti pubblici); 

- i Commissari straordinari, considerato che, ai sensi dell'articolo 13, comma 4 bis, del decreto legge n. 67 del 1997, espressamente richiamato dall'articolo 223 del Codice, i Commissari straordinari, per l'attuazione degli interventi cui sono preposti, agiscono in deroga ad ogni disposizione vigente e nel rispetto comunque della normativa eurounitaria sull'affidamento di appalti di lavori, servizi e forniture, della normativa in materia di tutela ambientale e paesaggistica, di tutela del patrimonio storico, artistico e monumentale, nonché dei principi generali dell'ordinamento e che analoga previsione è contenuta in altri atti normativi, ad esempio nell'articolo 4, comma 3, del decreto legge 32/19. Per effetto delle predette norme, pertanto, si ritiene che i Commissari straordinari, nominati sulla base della normativa nazionale vigente, quando operano come stazione appaltante possano prescindere dalla qualificazione di cui agli articoli 62 e 63 del Codice. 

In via generale, il sistema di qualificazione presuppone che tutti i soggetti, inclusi quelli esclusi dal regime di qualificazione, assicurino in ogni caso, nell'ambito dei propri piani formativi, la promozione di percorsi idonei a garantire la crescita della capacità amministrativa all'interno del processo di evoluzione delle competenze professionali del personale. 

Per la progettazione, l'affidamento e l'esecuzione dei contratti di partenariato pubblico privato, il Codice richiede una qualificazione almeno del livello intermedio L2 (art. 62, comma 18). 

5. L'articolo 63 sulla qualificazione delle stazioni appaltanti e delle centrali di committenza 

L'articolo 63 disciplina nel dettaglio il sistema di qualificazione, istituendo presso l'ANAC un apposito elenco delle stazioni appaltanti qualificate di cui fanno parte, in una specifica sezione, anche le centrali di committenza, ivi compresi i soggetti aggregatori. 

L'elenco è aperto in quanto soggetto a periodici aggiornamenti. 

Al suo interno sono iscritti di diritto il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, compresi i Provveditorati interregionali per le opere pubbliche, Consip S.p.a., Invitalia - Agenzia nazionale per l'attrazione degli investimenti e lo sviluppo d'impresa S.p.a., Difesa servizi S.p.a., l'Agenzia del demanio e i soggetti aggregatori. 

In sede di prima applicazione, le stazioni appaltanti e le centrali di committenza delle unioni di comuni, delle provincie e delle città metropolitane, dei comuni capoluogo di provincia e delle regioni sono iscritte con riserva. 

L'elenco è gestito da ANAC, che ne stabilisce le modalità attuative, nonché gli ulteriori casi in cui può essere disposta la qualificazione con riserva (cfr. art. 63, comma 13). Al riguardo, è prevista anche una disposizione antielusiva rispetto all'attività di attestazione del possesso dei requisiti di qualificazione e un sistema sanzionatorio volto a monitorare il corretto e progressivo adeguamento al sistema di qualificazione, prevedendo l'irrogazione di una sanzione amministrativa pecuniaria e, nei casi più gravi, la sospensione dalla qualificazione (sul punto di veda infra). 

Parte II 

Gli incentivi previsti dall'ordinamento in favore della qualificazione e aggregazione delle stazioni appaltanti 

Alla luce delle regole del sistema di qualificazione sin qui illustrate e dell'analisi delle tendenze attuative nel primo anno di efficacia del nuovo Codice dei contratti pubblici, la presente circolare intende portare all'attenzione delle stazioni appaltanti e degli enti aggiudicatori gli incentivi alla qualificazione, come "processo amministrativo" progressivo associato a specifici parametri di valutazione riguardanti le varie fasi relative al ciclo di vita dei contratti. 

1. Incentivi a valorizzare gli strumenti del sistema di qualificazione anche al di sotto delle soglie e al di fuori degli obblighi previsti ex lege 

Per la fase di affidamento, il legislatore italiano, nell'ottica di favorire l'aggregazione delle stazioni appaltanti e promuovere la professionalizzazione delle amministrazioni aggiudicatrici, ha adottato specifiche misure, sia di carattere "speciale" per gli appalti rientranti nel PNRR, sia "a regime" con le nuove disposizioni dettate specificamente in materia di qualificazione delle Stazioni appaltanti, illustrate di seguito in dettaglio. 

1.1 Opere PNRR/PNC 

In sede di adozione della normazione speciale in materia di affidamenti rientranti nel PNRR/PNC, è stato previsto un regime temporaneo di qualificazione ad hoc per le stazioni appaltanti, con l'intento di favorire il processo di aggregazione delle amministrazioni aggiudicatrici e, dunque, la tempestività degli affidamenti, che è stato prorogato sino al 30 giugno 2024 (1). A decorrere dal 1° luglio 2024, le regole della qualificazione del nuovo Codice si applicano anche agli appalti PNRR/PNC.

1.2 Condizione necessaria per il rilascio del CIG 

Per gli affidamenti di importo superiore alle soglie di qualificazione obbligatoria (art. 62, comma 1), ai sensi dell'articolo 62, comma 2 del nuovo Codice, a far data dal primo luglio 2023, è previsto che "l "ANAC non rilascia il codice identificativo gara (CIG) alle stazioni appaltanti non qualificate". con ciò intendendo incentivare l'aggregazione delle stazioni appaltanti. Pertanto, l'assenza di qualificazione preclude la possibilità di procedere all'affidamento. 

1.3 I requisiti relativi alla digitalizzazione 

Ai sensi dell'articolo 225, comma 2, è previsto che "a decorrere dal 1° gennaio 2024 l'ANAC non rilascia il codice identificativo di gara (CIG) ai soggetti che, sebbene vi siano tenuti, non si sono adeguati a quanto previsto dagli articoli 19, 20, 21, 22, 23, 25, 27, 28, 29, 30, 35 e 36", in materia di digitalizzazione, con ciò volendo incentivare non solo l'aggregazione delle stazioni appaltanti in quanto tale, ma anche una maggiore professionalizzazione delle amministrazioni mediante il processo di digitalizzazione dell'intero ciclo di vita del contratto. I requisiti relativi alla digitalizzazione si applicano anche per gli affidamenti al di sotto delle soglie di qualificazione obbligatoria di cui all'articolo 62, comma 1. 

Pertanto, le soglie di qualificazione formalmente previste dall'articolo 62 del Codice dei contratti pubblici devono essere lette alla luce delle disposizioni sulla digitalizzazione che, a far data dal 1° gennaio 2024, sono state chiamate ad operare una ulteriore "selezione" delle stazioni appaltanti nella prospettiva della specializzazione e professionalizzazione. 

Le stazioni appaltanti non qualificate, laddove non dotate di piattaforme certificate, dovranno provvedere per la gestione degli affidamenti e per il rispetto dei connessi obblighi informativi tramite accordi di committenza ovvero ricorrendo al supporto amministrativo di stazioni appaltanti qualificate. 

1.4 Vigilanza collaborativa, pareri di precontenzioso, Collegio consultivo tecnico 

Nel contesto degli strumenti normativi previsti dall'ordinamento per facilitare e incentivare la professionalizzazione delle stazioni appaltanti a legislazione vigente, oltre a quanto precedentemente evidenziato (parte I, par. 1), si segnalano altresì anche altri ulteriori istituti che l'ordinamento ha comunque predisposto per "accompagnare" le stazioni appaltanti nella predisposizione della documentazione di gara e nella risoluzione di controversie insorte durante la fase di affidamento. 

Ci si riferisce, in primo luogo, alla "vigilanza collaborativa" di ANAC (cfr. art. 222, comma 2 del Codice) e al ricorso ai pareri di precontenzioso ANAC (cfr. art. 220, comma 4 del Codice) o, anche, seppure in subordine e avendo sempre presente l'obiettivo di un doveroso contenimento dei costi della commessa pubblica, al ricorso ad altri strumenti, alternativi a quelli giurisdizionali, idonei a prevenire o risolvere rapidamente controversie o dispute tecniche di ogni natura che possano insorgere durante la fase di affidamento e/o di esecuzione del contratto, quale il Collegio consultivo tecnico "facoltativo" e non obbligatorio (cfr. artt. 215 e 218 del Codice). 

L'impegno concreto delle stazioni appaltanti all'utilizzo dei predetti strumenti per risolvere ex ante criticità tecniche o giuridiche di ogni natura, suscettibili di insorgere anche nella fase antecedente alla esecuzione del contratto (ivi comprese le determinazioni delle caratteristiche delle opere e le altre clausole e condizioni del bando o dell'invito, nonché la verifica del possesso dei requisiti di partecipazione e dei criteri di selezione e di aggiudicazione) può anche costituire, anche in vista delle iniziative normative di prossima introduzione volte ad incentivare il processo di qualificazione, un utile elemento per valutare il livello di professionalizzazione e quindi di qualificazione posseduto al quale, peraltro, la stessa ANAC potrà correlare una specifica e concreta premialità. Tale prospettiva sarà specificamente esaminata nell'ambito del correttivo al Codice dei contratti pubblici. 

1.5 Incentivi alla qualificazione anche al di fuori dell'obbligo 

Nel contesto normativo ed attuativo sin qui descritto, nel quale tutti gli incentivi alla qualificazione delle stazioni appaltanti sono innestati nell'ordinamento nell'ottica di favorire una professionalizzazione (e aggregazione) delle amministrazioni aggiudicatrici, è necessario interpretare le regole sulla qualificazione non solo come limiti all'operatività delle medesime stazioni appaltanti, ma soprattutto come una ulteriore possibilità di acquisizione di competenze. 

Pertanto, anche al di fuori degli ambiti in cui la qualificazione è obbligatoria, le stazioni appaltanti sono sempre chiamate a utilizzare il meccanismo di qualificazione, anche in considerazione delle iniziative normative di prossima introduzione volte ad incentivare il processo, nella prospettiva di un costante miglioramento dell'azione amministrativa rispetto all'intero ciclo di vita degli appalti pubblici. Ne deriva un incentivo a lavorare sui criteri di qualificazione "in proprio" delle stazioni appaltanti che sono dotate di idonea esperienza e requisiti organizzativi. 

L'intero sistema di qualificazione deve rappresentare un punto di riferimento anche per quegli enti che, a normativa vigente, risultano esclusi dall'applicazione degli artt. 62 e 63 (sul punto si veda supra §1). Per tali soggetti, il raggiungimento dei requisiti ivi previsti non rappresenta una "conditio sine qua non" per l'affidamento e l'esecuzione di contratti di appalto, ma rappresenta nondimeno un valido ed efficace standard in relazione al quale commisurare la propria capacità amministrativa ed esecutiva nel realizzare appalti di qualità. 

Inoltre, la possibilità prevista specificamente dall'art. 62, comma 11 per le centrali di committenza qualificate e le stazioni appaltanti qualificate per i livelli di cui all'articolo 63, comma 2, lettere b) e c) di svolgere, in relazione ai requisiti di qualificazione posseduti, attività di committenza ausiliarie in favore di altre centrali di committenza o per una o più stazioni appaltanti senza vincolo territoriale, consente, anche per affidamenti al di sotto delle soglie obbligatorie di qualificazione, che le Stazioni appaltanti non qualificate possano comunque beneficiare, ai fini della propria professionalizzazione, delle competenze già possedute dall'amministrazione ausiliaria che, infatti, può direttamente e "sul campo" trasferire know-how e competenze operative al personale dell'ausiliata (anche qualora quest'ultima potrebbe già procedere autonomamente agli affidamenti). 

In tal caso, in considerazione dell'avvio di un virtuoso processo di professionalizzazione e di un parallelo iter di aggregazione degli enti appaltanti "sul campo", ANAC può correlare l'incentivo all'ottenimento di un punteggio premiale per la qualificazione (o per il raggiungimento di un livello di qualificazione superiore) delle stazioni appaltanti, purché, in coerenza con le finalità sopra rappresentate, la stazione appaltante ausiliata ricorra all'istituto della qualificazione anche al di sotto delle soglie quale strumento di crescita professionale del proprio personale (in primis, i RUP, ma anche i DL, i DEC e i funzionari amministrativi). 

1.6 Autovalutazione 

Per le ragioni sopra evidenziate, tutti gli enti sono invitati, anche in vista delle iniziative normative di prossima introduzione volte ad incentivare il processo di qualificazione tutti gli enti sono invitati a confrontarsi strutturalmente con i requisiti previsti per la qualificazione, utilizzando a tal fine anche gli appositi strumenti di autovalutazione messi a disposizione da ANAC. L'autovalutazione consente infatti di rilevare eventuali scostamenti rispetto agli standard di qualificazione previsti a normativa vigente, individuando chiaramente quali sono i profili organizzativi o esperienziali da potenziare e, ove questo non sia possibile, rivolgendosi in via prudenziale a stazioni appaltanti già qualificate. Il potenziamento della capacità di autovalutazione delle stazioni appaltanti appare oggi più che mai strategico anche nella prospettiva della digitalizzazione dell'intero ciclo di vita dei contratti pubblici, che introduce un ulteriore filtro a favore della professionalizzazione e specializzazione delle strutture amministrative. 

In tale ottica, si invitano le stazioni appaltanti non qualificate o appartenenti alla categoria di quelle qualificate con riserva, a verificare periodicamente la propria posizione rispetto alla qualificazione, sia al fine di valutare l'eventuale raggiungimento del livello minimo di qualificazione, sia allo scopo di poter comprendere quali siano i fattori sui quali potere intervenire per ottenere almeno il livello minimo di qualificazione, assume un particolare rilievo alla luce della possibilità di considerare il compimento dell'esercizio di autovalutazione (avvalendosi dell'applicativo dell'ANAC) come un ulteriore elemento premiante per acquisire la qualificazione (o un livello superiore di qualificazione). Del resto, lo stesso art. 63, comma 13 prevede che "l'ANAC può stabilire ulteriori casi in cui può essere disposta la qualificazione con riserva finalizzata a consentire e alla centrale di committenza…di acquisire la capacità tecnica e amministrativa richiesta". 

1.7 Supporto giuridico offerto dal MIT 

Le stazioni appaltanti, al fine di acquisire maggiore consapevolezza in merito al raggiungimento di taluni target e competenze, possono ottenere elementi di chiarezza e ausilio tecnico attraverso il servizio di "Supporto giuridico" offerto dal MIT a tutti i soggetti attuatori del Codice dei contratti pubblici, operante ai sensi dell'articolo 223, comma 1. 

In dettaglio, il servizio Supporto Giuridico, realizzato in collaborazione tra MIT, la Conferenza delle Regioni e delle Province autonome ed ITACA (Istituto per l'innovazione e trasparenza degli appalti e la compatibilità ambientale), in via di ulteriore implementazione a seguito delle attività di prossima definizione volte ad estenderne la portata con uno specifico focus sugli aspetti della professionalizzazione, qualificazione e digitalizzazione, in attuazione dell'art. 223, comma 1, del Codice dei contratti pubblici svolge la propria attività esclusivamente in favore delle stazioni appaltanti (cfr., al riguardo, la definizione di SA ex art. 1 dell'All. I.1), tenute all'applicazione del Codice dei contratti pubblici, favorendo l'uniformità nell'interpretazione della disciplina dei contratti pubblici, nonché la formazione di "best practices" consolidate. L'attività di supporto giuridico è rivolta esclusivamente alle stazioni appaltanti, che possono presentare, mediante l'apposito format, quesiti attinenti a problematiche attuative del Codice. Le risposte elaborate dal servizio vengono asseverate dall'Unità Operativa di Coordinamento (UOC), istituita presso il Ministero, che si riunisce con cadenza periodica, di regola una volta al mese. Nel primo anno di attuazione del Codice, dal 1° luglio 2023 al 1° luglio 2024, il servizio ha ricevuto circa 700 richieste di parere, di cui ne ha pubblicato circa 300 in considerazione della loro valenza giuridica nel dettare indirizzi interpretativi di carattere generale. I tempi di elaborazione delle risposte dipendono dalla complessità del quesito e dal numero di quesiti presentati, che in ogni caso vengono di regola esaminati nell'arco di un mese. Subito dopo l'asseverazione, le risposte alimentano una specifica banca dati liberamente accessibile attraverso un'apposita piattaforma (https://www.serviziocontrattipubblici.com/Supportogiuridico), e sono rinvenibili anche mediante ricerca per materia. Il rilascio di un parere relativo ad un concreto caso di specie, e la consultazione immediata di soluzioni offerte per analoghe fattispecie possono pertanto offrire un valido supporto amministrativo, sia, direttamente, per migliorare la rapidità decisionale e ridurre i tempi di decisione, sia, indirettamente, per autovalutare la propria capacità in merito al raggiungimento di taluni requisiti di qualificazione. La prossima creazione, inoltre, di una apposita sezione ad hoc della piattaforma, dedicata alla pubblicazione di appositi format di atti amministrativi non generali (quali ad esempio, determine a contrarre o avvisi di preinformazione, consultazioni di mercato, valutazioni di preventivi/indagini di mercato etc.), predisposti in condivisione con ANAC, potrà costituire un ulteriore ausilio alle stazioni appaltanti per supportare e incentivare la propria professionalizzazione e, dunque, la propria efficienza e capacità amministrativa. 

Al fine di fornire strumenti di supporto univoci alle stazioni appaltanti, si rappresenta infine come sia stato già rappresentato in sede di Cabina di regia per il codice dei contratti pubblici ex articolo 221 (seduta del 25 giugno 2024), la piena disponibilità del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (MIT) a stabilire sinergie tra tutti gli strumenti attuativi del Codice complessivamente previsti dall'ordinamento, ivi compresa la condivisione, in seno alla stessa Cabina, di quelle richieste di parere pervenute e aventi ad oggetto questioni giuridiche di portata generale, particolarmente significative per stazioni appaltanti e operatori economici. 

1.8 Specializzazione del procurement 

Infine, la stessa metodologia che procede dalla classificazione del Common Procurement Vocabulary (CPV), utilizzata da ANAC per orientare la propria analisi dei dati sulla rapidità decisionale media delle stazioni appaltanti può essere efficacemente utilizzata anche dalle stesse stazioni appaltanti per indirizzare la propria specializzazione, incentivando così una professionalizzazione per materia riferibile specificamente a determinati comparti e settori produttivi o merceologici grazie ad una più chiara, puntuale e uniforme descrizione dell'oggetto contrattuale di riferimento. 

Ciò sarà funzionale non solo alla creazione di un sistema di qualificazione più efficace ed efficiente, ma anche a incentivare una aggregazione e creazione di reti di stazioni appaltanti "specializzate", più facilmente individuabili ed identificabili (per oggetto contrattuale, grazie al riferimento ai CPV) sull'intero territorio nazionale. 

Al perseguimento di tale obiettivo, contribuirà anche l'istituzione, nel decreto legislativo "correttivo" al Codice dei contratti pubblici, di un Tavolo tecnico di coordinamento, con specifiche competenze in materia di specializzazione dell'attività di committenza ausiliaria, fra cui l'attività di promozione della specializzazione per sfere di attività e ambiti settoriali o geografici (ove si registrano scostamenti fra la domanda e l'offerta di attività di committenza) e l'individuazione dei soggetti dotati di specifica competenza ed esperienza in attività ad elevata complessità o specializzazione. Al predetto Tavolo dovranno essere in particolare attribuite attività connesse: 

a) al monitoraggio dell'attività di committenza, al fine di prevenire scostamenti tra la domanda e l'offerta dei relativi servizi sia sul piano della distribuzione territoriale, sia rispetto agli ambiti settoriali di interesse; 

b) alla promozione della specializzazione dell'attività di committenza per sfere di attività e ambiti settoriali, tenuto conto anche della relativa distribuzione sul territorio nazionale, anche attraverso l'individuazione degli incentivi disponibili a legislazione vigente per lo svolgimento dell'attività di committenza. 

1.9 Indicazioni di sintesi 

Da quanto illustrato in questa sezione, emerge l'invito rivolto alle stazioni appaltanti ad utilizzare concretamente tutti gli strumenti previsti dall'ordinamento per facilitare e velocizzare la propria qualificazione (e aggregazione), anche al di fuori degli ambiti in cui la qualificazione è obbligatoria, tenendo in considerazione non solo il singolo target da conseguire, ma il complesso dei requisiti, così come stabiliti dalla normativa vigente e concordati (anche in sede europea) in un'ottica integrata e di insieme. 

2. La qualificazione delle stazioni appaltanti relativa alla fase esecutiva del contratto 

Al fine di offrire alle stazioni appalti orientamenti in materia di qualificazione, si ritiene di dover riservare particolare attenzione al regime giuridico, introdotto ex novo dal vigente codice dei contratti pubblici, relativo alla qualificazione per la fase esecutiva del contratto. L'art. 62 e l'All. II.4, infatti, nell'ottica di consentire alle amministrazioni aggiudicatrici di acquisire la professionalità richiesta anche nella fase di effettuazione dei lavori o di concreta acquisizione dei servizi e delle forniture, individuano alcuni parametri da soddisfare, puntualmente indicati dalle predette disposizioni: 

a) presenza nella struttura organizzativa di dipendenti aventi specifiche competenze in materia di contratti pubblici e di sistemi digitali; 

b) dotazione di un sistema di formazione e aggiornamento del personale; 

c) esecuzione di contratti nel quinquennio precedente la domanda di qualificazione; 

d) rispetto dei tempi previsti per i pagamenti di imprese e fornitori; 

e) assolvimento degli obblighi di comunicazione dei dati sui contratti pubblici che alimentano le banche dati detenute o gestite dall'ANAC. 

Ciò, in coerenza con gli obiettivi previsti dallo stesso art. 1, comma 2, lett. c) della stessa Legge Delega n. 78/2022 che invitava il legislatore ad una "ridefinizione e rafforzamento della disciplina in materia di qualificazione delle stazioni appaltanti (…) al fine di conseguire la loro riduzione numerica, nonché l'accorpamento e la riorganizzazione delle stesse (…) potenziamento della qualificazione e della specializzazione del personale operante nelle stazioni appaltanti". 

La qualificazione relativa all'intero ciclo di vita del contratto costituisce, il portato di quel principio del risultato informatore dell'intera disciplina codicistica (cfr. art. 1) che, in quanto tale, deve essere operante non solo nella fase pubblicistica dell'affidamento, ma anche nella fase privatistica della realizzazione e acquisizione di un lavoro, servizio e fornitura. 

Previsto per la prima volta nell'ordinamento giuridico, l'obbligo per le stazioni appaltanti di professionalizzarsi e aggregarsi anche nella fase di esecuzione del contratto di appalto, è stato infatti introdotto secondo alcuni scaglioni temporali definiti dal legislatore: 

- fino al 31 dicembre 2024, le stazioni appaltanti e le centrali di committenza qualificate per la progettazione e per l'affidamento di lavori, di servizi e forniture o di entrambe le tipologie contrattuali sono qualificate anche per l'esecuzione rispettivamente di lavori, di servizi e forniture o di entrambe le tipologie contrattuali anche per i livelli superiori a quelli di qualifica; 

- a decorrere dal 1° gennaio 2025, la possibilità di eseguire il contratto al di sopra delle soglie di qualificazione viene invece valutata sulla base di alcuni requisiti relativi ai contratti eseguiti nel quinquennio precedente la domanda di qualificazione (cfr. art. 8 dell'Allegato II.4). 

Diversamente da quanto avvenuto per la fase di affidamento, non si hanno esperienze significative in materia di gestione della fase di esecuzione per conto di altre stazioni appaltanti. Alla luce del principio del risultato sopra richiamato, tuttavia, i requisiti previsti dall'art. 8 dell'All. II.4 possono intendersi non quali target sussistenti e cristallizzati una volta per tutte ex ante, ma quali obiettivi perseguibili gradualmente nel tempo da parte di tutte le stazioni appaltanti. 

In sostanza, il sistema di qualificazione per l'esecuzione deve puntare alla professionalizzazione di tutte le stazioni appaltanti che eseguono i contratti, in via progressiva e continuativa. 

Del resto, l'intero sistema di qualificazione, come anche sopra rilevato, si configura come un sistema amministrativo aperto che, in quanto tale, risulta a formazione progressiva e graduale che ha il proprio inizio nell'avvio mediante la presentazione dell'istanza di qualificazione e la sua conclusione con l'adozione del provvedimento finale relativo all'accertamento circa la sussistenza o meno dei requisiti. 

Si rammenta, a tal fine, ancora una volta, la centralità del rispetto dei tempi previsti per i pagamenti di imprese e fornitori; tale requisito, infatti, verrà valutato non solo con riferimento al doveroso rispetto dell'obbligo normativo, ma anche tenendo in considerazione il fattivo percorso di allineamento con i termini di legge intrapreso dalla stazione appaltante per rientrare da pregresse situazioni di ritardo dei pagamenti, secondo il Piano degli interventi previsto dall'art. 40 del Decreto Legge 2 marzo 2024, n. 19 convertito con modificazioni dalla L. 29 aprile 2024, n. 56. 

Per quanto riguarda le tempistiche necessarie per rendere il sistema di qualificazione operativo anche in riferimento alla fase di esecuzione dei contratti, è stato attivato un gruppo di lavoro con Anac, Anci, Upi e Itaca finalizzato alla messa a punto dei criteri di qualificazione rilevanti. 

3. Il monitoraggio costante del processo di qualificazione delle stazioni appaltanti e il ruolo degli strumenti per la promozione dell'aggregazione 

Oltre all'incentivo alla qualificazione nella fase di affidamento ed esecuzione, il sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti deve essere inteso come un "processo" amministrativo da sottoporre ad un costante monitoraggio da parte delle competenti amministrazioni centrali dello Stato italiano, in collaborazione con ANAC. 

Tale percorso implica, in particolare, l'esigenza di un monitoraggio periodico dell'andamento della qualificazione rispetto ai tre parametri di cui alle lettere b), c) e d) dell'articolo 8 dell'Allegato II.4, nonché delle ulteriori informazioni messe a disposizione dalle stazioni appaltanti qualificate inerenti alle proprie specializzazioni nei diversi comparti produttivi. Ciò è funzionale a consentire, anche in considerazione dell'oggetto dell'affidamento, una scelta dell'ente appaltante (da parte dell'amministrazione non qualificata) efficiente e consapevole. 

In tale ottica, appare utile promuovere e sviluppare, nel rispetto dei diversi modelli di aggregazione, programmi volti a rendere più efficiente il sistema di qualificazione, prevedendo a tale fine, fra l'altro, una nuova sede di coordinamento tra i diversi soggetti aggregatori e un'attività di armonizzazione dei rispettivi programmi, con l'obiettivo di perseguire risparmi di spesa e minori aggravi amministrativi per le singole stazioni appaltanti, nonché di facilitare la condivisione e la valorizzazione delle esperienze e la replicabilità dei modelli di eccellenza. 

Al fine di costruire una rete di stazioni appaltanti diffuse capillarmente sul territorio e auspicabilmente specializzate per acquisti specifici si potrà valutare di dare anche attuazione alla previsione contenuta nella legge 78 del 2022 laddove prevede all'articolo 1, comma 2, lettera c), "l'introduzione di incentivi all'utilizzo delle centrali di committenza e delle stazioni appaltanti ausiliarie per l'espletamento delle gare pubbliche". 

In attuazione di tale indirizzo, è opportuno orientare la specializzazione dei soggetti aggregatori ovvero di ulteriori soggetti che abbiano una natura di centrale di committenza verso quelle aree specialistiche per le quali si registra una necessità sia di maggiore capillarità sul territorio, sia di adeguate competenze settoriali per affidamenti caratterizzati da particolare complessità. Ci si riferisce, ad esempio, alla caratterizzazione e specializzazione di alcuni soggetti aggregatori per lo svolgimento di affidamenti relativi al settore sanitario o a quello dell'istruzione o del partenariato pubblico-privato. In particolare, appare prioritario costituire una rete di soggetti aggregatori specializzati/centrali di committenza, idonei a fornire un adeguato supporto amministrativo alle stazioni appaltanti diffuse sul territorio, ma di regola prive di qualificazione, come le istituzioni scolastiche. 

Per tale ragione, si invitano tutte le stazioni appaltanti qualificate e operanti in un medesimo territorio e/o per settori o comparti affini, a creare forme integrate di collaborazione, anche al fine di garantire un efficace supporto alle stazioni appaltanti non qualificate, contenendo così i costi e i tempi occorrenti per finalizzare gli affidamenti. Tale modalità operativa, oltre a facilitare il ricorso a stazioni appaltanti ausiliarie, può altresì consentire la promozione di un effettivo grado di professionalizzazione e specializzazione delle amministrazioni appaltanti, capace di intercettare le specifiche esigenze di contrattualizzazione dei lavori, servizi e forniture maggiormente ricorrenti in una determinata area territoriale e/o settore di competenza. 

Pertanto, anche al fine di assicurare maggiore trasparenza alle procedure di individuazione delle stazioni appaltanti ausiliarie, è necessario che le stazioni appaltanti non qualificate operanti in un medesimo comparto segnalino le specifiche esigenze di approvvigionamento alle competenti amministrazioni centrali. Sulla base di tali segnalazioni, anche attraverso la sede di coordinamento dei soggetti aggregatori sopra richiamata, sarà possibile individuare linee di specializzazione e collaborazione in rete, idonee ad orientare l'attività dei soggetti aggregatori verso la domanda effettiva di committenza. 

In tale contesto, come anche sopra rilevato, l'analisi dei dati svolta da ANAC sulla rapidità decisionale media delle stazioni appaltanti, avvalendosi dei poteri ad essa attribuiti dall'articolo 222 del Codice dei contratti pubblici e secondo le indicazioni della milestone M1C1-84 bis del PNRR, ha anche lo scopo di individuare eventuali associazioni tra tali ritardi e determinati oggetti contrattuali individuati secondo la classificazione del Common Procurement Vocabulary (CPV), utili a proporre misure volte a orientare il ricorso, per tali categorie di acquisti, a centrali di committenza o stazioni appaltanti qualificate. 

4. Osservazioni di sintesi e indicazioni operative 

Alla luce di quanto sopra rappresentato, e in vista delle iniziative normative di prossima introduzione volte ad incentivare il processo di qualificazione, si forniscono le seguenti indicazioni operative alle stazioni appaltanti e agli enti aggiudicatori: 

i. il processo di qualificazione previsto dal vigente codice dei contratti pubblici è un sistema "aperto" che, dunque, può essere sempre implementato via via che le amministrazioni entrano in possesso dei necessari requisiti. Si invitano tutte le stazioni appaltanti ad attivarsi per acquisire in proprio e nel più breve tempo possibile i necessari presupposti di professionalizzazione a tale scopo richiesti. Al contempo, saranno messe in atto le forme più idonee di raccordo per favorire l'accesso dei soggetti non qualificati a centrali di committenza e soggetti aggregatori; 

ii. il sistema di qualificazione, volto a favorire sia l'aggregazione delle stazioni appaltanti, sia la professionalizzazione delle stesse, contempla e, anzi, auspica la possibilità che una pluralità di amministrazioni giungano al possesso dei necessari requisiti, anche, quindi, al di sotto delle previste soglie obbligatorie. Pertanto, si invitano le stazioni appaltanti a considerare la possibilità di qualificarsi in ogni caso, anche a un livello minimo, e di fare ogni sforzo in tale senso, da realizzare mediante opportuna pianificazione degli adeguati miglioramenti amministrativi e gestionali, tenuto conto che i requisiti all'uopo previsti sono funzionali ad un migliore andamento tecnico-amministrativo dell'intero ciclo di vita del contratto di appalto; 

iii. si invitano le stazioni appaltanti non qualificate a verificare periodicamente la propria posizione rispetto alla qualificazione, sia al fine di valutare l'eventuale raggiungimento del livello minimo di qualificazione, sia allo scopo di poter comprendere quali siano i fattori sui quali potere intervenire per ottenere almeno il livello minimo di qualificazione; 

iv. in particolare, è opportuno effettuare periodicamente simulazioni, avvalendosi dell'applicativo dell'ANAC dedicato alla qualificazione, anche alla luce della possibilità di considerare il compimento dell'esercizio di autovalutazione come elemento premiante per acquisire la qualificazione sia per le stazioni appaltanti che ne sono prive, sia per quelle qualificate con riserva; 

v. l'interazione con le stazioni appaltanti qualificate e con le strutture di supporto tecnico presenti nel sistema può contribuire a processi di professionalizzazione delle stazioni appaltanti al di sotto e al di sopra delle soglie di qualificazione. A tal fine, si invitano le stazioni appaltanti non qualificate a utilizzare al meglio lo strumento dell'avvalimento delle stazioni appaltanti qualificate, sia al di sotto che al di sopra delle soglie di qualificazione, quale strumento di crescita professionale del proprio personale; 

vi. il sistema di qualificazione, in quanto volto a favorire la professionalizzazione delle stazioni appaltanti, deve essere funzionale anche alla valorizzazione delle specifiche competenze settoriali delle amministrazioni. Si invitano tutte le stazioni appaltanti a comunicare ad ANAC, con le modalità che verranno indicate, i comparti produttivi per i quali maggiormente è richiesto l'ausilio di enti appaltanti qualificati, al fine di rendere previamente conoscibile l'elenco delle stazioni appaltanti (ausiliarie) qualificate per settore produttivo. Ciò, con particolare riferimento ai settori delle forniture e, particolarmente, dei servizi, i cui ambiti di operatività possono essere molto differenziati e fra loro eterogenei; 

vii. il sistema di qualificazione deve essere funzionale anche ad orientare la specializzazione delle stazioni appaltanti verso quelle aree specialistiche che necessitano di maggiore capillarità sul territorio; pertanto si invitano tutte le stazioni appaltanti qualificate e operanti in un medesimo territorio e/o per settori o comparti affini, a creare forme integrate di collaborazione (reti) di stazioni appaltanti specializzate per materia e oggetto contrattuale, eventualmente anche in relazione alla classificazione del Common Procurement Vocabulary, chiaramente identificabili in relazione ad eventuali professionalizzazioni per materia, riferibili specificamente a determinati comparti e settori produttivi o merceologici. Nel rispetto della disciplina di legge applicabile andranno concordati in un atto esaustivo e completo gli accordi di cessione o ausilio di committenza con relative competenze, responsabilità e costi, anche al fine di facilitare il loro ausilio alle stazioni appaltanti non qualificate, contenendo così i costi e i tempi occorrenti per finalizzare gli affidamenti. Anche al fine di assicurare maggiore trasparenza alle procedure di individuazione delle stazioni appaltanti ausiliarie, si invitano tutte le amministrazioni a dare adeguata pubblicità alle stesse forme di collaborazione e di reti, istituite fra enti qualificati nell'ambito di un determinato territorio, nonché laddove possibile prevedendo anche forme di collaborazione tra amministrazioni collocate in territori o regioni amministrative differenti, considerato, peraltro, che il dato merceologico di aggregazione consente di ottenere elevati vantaggi in termini di semplificazione dei processi 

viii. è opportuno utilizzare il servizio di "Supporto Giuridico" offerto dal MIT, specialmente per enti non qualificati, per ottenere elementi di chiarezza e ausilio tecnico a tutti i soggetti attuatori del Codice dei contratti pubblici (https://www.serviziocontrattipubblici.com/Supportogiuridico) anche in ottica di valorizzazione di best practices;

ix. si invitano in ogni caso le stazioni appaltanti, in attuazione dei principi del Codice tra cui in particolare il principio del risultato, a valutare l'utilizzo delle centrali di committenza (cfr. § 2.1 e art. 62, comma 11), in particolare per gli enti che non hanno scelto la qualificazione, anche in alternativa all'utilizzo di procedure di affidamento diretto e in ogni caso in presenza di difficoltà gestionali quali possono essere quelle relative ai ritardi di pagamento o al trasferimento di fondi dal livello centrale, è opportuno che si sviluppino reti di stazioni appaltanti specializzate per materia e oggetto contrattuale, anche in relazione alla classificazione del Common Procurement Vocabulary (CPV), chiaramente identificabili in relazione ad eventuali professionalizzazioni per materia, riferibili specificamente a determinati comparti e settori produttivi o merceologici; 

x. fermo restando quanto sopra indicato, come già rilevato (cfr. Parte II, par. 1.4), si suggerisce in ogni caso di fare comunque riferimento anche ai servizi di supporto offerti da ANAC (a legislazione vigente) volti ad "accompagnare" le stazioni appaltanti nella predisposizione della documentazione di gara e nella risoluzione di controversie insorte durante la fase di affidamento (pareri di precontenzioso - https://www.anticorruzione.it/-/istanza-di-parere-diprecontenzioso; funzione consultiva - https://www.anticorruzione.it/-/attivit-c3-a0- consultiva-anac; vigilanza collaborativa - https://www.anticorruzione.it/-/regolamento-sullesercizio-dell-attivit%C3%A0-di-vigilanza-collaborativa-in-materia-di-contratti-pubblicidel.-n.-269-20.06.2023). 

Si segnala infine che per rendere il sistema più aperto proprio nei confronti delle amministrazioni che non riescono a qualificarsi, si potrà in prospettiva valorizzare, ai fini del punteggio esperienziale, non solo le gare al di sopra delle soglie minime di qualificazione ma anche quelle comprese in una forcella al di sotto di dette soglie. In questo modo l'esperienza di una amministrazione verrebbe esaltata anche basandosi su gare che seppure di importo modesto potrebbero essere numerose a garanzia di una effettiva capacità da parte della stazione appaltante. 

Pubblicità legale 

Gli obblighi di pubblicità legale sono assolti mediante pubblicazione di un avviso sulla Gazzetta Ufficiale e con pubblicazione integrale del presente atto sul sito internet del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, all'indirizzo www.mit.gov.it.

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(1) Segnatamente, infatti, con il decreto-legge c.d. Semplificazioni (d.l. 77/2021) aveva previsto che, ex art. 52, comma 1: "nelle more di una disciplina diretta ad assicurare la riduzione, il rafforzamento e la qualificazione delle stazioni appaltanti, per le procedure afferenti alle opere PNRR e PNC, i comuni non capoluogo di provincia procedono all'acquisizione di forniture, servizi e lavori, oltre che secondo le modalità indicate dal citato articolo 37, comma 4 (del d.lgs. 50/2016), attraverso le unioni di comuni, le province, le città metropolitane e i comuni capoluogo di provincia". La proroga al 30 giugno 2024 è avvenuta con l'art. 8, comma 5, del decreto-legge 30 dicembre 2023, n. 215, convertito con modificazioni dalla legge 23 febbraio 2024, n. 18. 

ALLEGATO