Convenzioni accessive a provvedimenti amministrativi ampliativi in materia edilizia: consentono lo scomputo anche del costo di costruzione?

Il Consiglio di Stato - Sez. IV con la sentenza in rassegna ha accolto la tesi del Comune appellante relativa all'interpretazione dell'art. 16, comma 2, d.p.r. n. 380 del 2001, statuendo che le convenzioni accessive a provvedimenti amministrativi ampliativi in materia edilizia possano consentire lo scomputo degli oneri di urbanizzazione, ma non anche del costo di costruzione. A fondamento della decisione viene posta la natura speciale (recte, eccezionale) della suddetta disposizione, rispetto al generale obbligo di corresponsione monetaria del "contributo di costruzione", pertanto, l'art. 16, comma 2, cit. va interpretato restrittivamente; difatti la disposizione in esame stabilisce che "La quota di contributo relativa agli oneri di urbanizzazione è corrisposta al Comune all'atto del rilascio del permesso di costruire e, su richiesta dell'interessato, può essere rateizzata. A scomputo totale o parziale della quota dovuta, il titolare del permesso può obbligarsi a realizzare direttamente le opere di urbanizzazione, nel rispetto dell'articolo 2, comma 5, della legge 11 febbraio 1994, n. 109, e successive modificazioni, con le modalità e le garanzie stabilite dal Comune, con conseguente acquisizione delle opere realizzate al patrimonio indisponibile del Comune". La disposizione, invero, non menziona il costo di costruzione, ma si riferisce ai soli oneri di urbanizzazione (analogamente dispone l'art. 45 della l.r. Lombardia n. 12 del 2005). E' vero che, di converso, la disposizione non vieta espressamente lo scomputo anche del costo di costruzione: ciò, tuttavia, non assume un rilievo decisivo a giudizio della IV Sezione. Difatti, allorché il legislatore detta una disciplina per una specifica fattispecie, ciò conduce implicitamente ad escluderne l'applicazione anche ad altre e diverse ipotesi non menzionate (è noto il brocardo secondo cui ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit). Pur a voler prescindere da tale considerazione, il Collegio ha osservato che la disposizione ha natura derogatoria rispetto a quanto previsto dal comma che precede, ove è stabilito che "il rilascio del permesso di costruire comporta la corresponsione di un contributo commisurato all'incidenza degli oneri di urbanizzazione nonché al costo di costruzione". L'espressione "corresponsione" rimanda, con ogni evidenza, ad una dimensione monetaria del pagamento, che, del resto, costituisce l'ordinaria forma di riscossione delle entrate dello Stato e degli Enti pubblici (cfr. articoli 225 e 230 r.d. n. 827 del 1924). La disposizione in commento delinea, in sostanza, un'eccezione alla regula juris generale per cui i debiti tributari o, comunque, regolati da norme di diritto pubblico si estinguono con un pagamento in moneta: in ragione di tale natura eccezionale, la disposizione non è applicabile oltre i casi ed i tempi in essa previsti (cfr. art. 14 preleggi), giacché non riflette né veicola un principio generale, ma, al contrario, vi deroga. Nella sentenza il Collegio sviluppa contestualmente una più ampia considerazione sistematica, osservando che il "contributo" di cui all'art. 16, comma 1, d.p.r. n. 380 del 2001, ivi inclusa la parte commisurata al costo di costruzione, ha natura di corrispettivo di diritto pubblico e configura una prestazione patrimoniale imposta (cfr. la richiamata sentenza dell'Adunanza Plenaria di questo Consiglio n. 12 del 30 agosto 2018). Ora, i crediti di diritto pubblico sono indisponibili per l'Ente impositore non solo in ordine all'an ed al quantum (ossia alla fase genetica), ma anche in ordine al quomodo (ossia alla fase esecutiva o, che dir si voglia, solutoria). L'Amministrazione, altrimenti detto, non può, in assenza di una specifica e puntuale previsione legislativa, accordarsi con il contribuente (o, comunque, con il debitore di una prestazione di diritto pubblico) circa una modalità di soluzione diversa dall'adempimento monetario. Dunque, de jure condito il Comune non può convenire una datio in solutum con il soggetto tenuto a corrispondere il contributo di costruzione. Invero, l'istituto della datio in solutum consiste nell'accordo negoziale fra creditore e debitore circa l'effettuazione, con effetto estintivo dell'obbligazione, di una prestazione diversa da quella originariamente dedotta in contratto: come tale, l'istituto è espressione della disponibilità del diritto (e del sovrastante rapporto obbligatorio) di cui, viceversa, l'Amministrazione impositrice, per le ragioni sopra enucleate, difetta ex lege ab origine. Di converso, la locuzione "con le modalità e le garanzie stabilite dal Comune" contenuta nell'art. 16, comma 2, d.p.r. n. 380 del 2001 non dimostra né sottende un'implicita autorizzazione legislativa a convenire pattiziamente forme solutorie alternative a quella monetaria. Infine, osserva il Collegio in termini ancora più generali che l'ammissione della negoziabilità delle modalità solutorie delle obbligazioni tributarie (o, comunque, disciplinate dal diritto pubblico) cozzerebbe frontalmente con i principi costitutivi su cui si regge il vigente sistema di contabilità pubblica, fondato sulla generale e rigida indisponibilità anche per l'Amministrazione, salve specifiche e puntuali disposizioni legislative, di tutta la disciplina del tributo (o, comunque, della prestazione patrimoniale imposta) per come delineata dalla legge. A chiusura sul punto, il Collegio La Sezione esclude anche la possibilità di richiamare l'istituto della compensazione, perché istituto ontologicamente diverso dall'anelata facoltà di scomputo di cui all'articolo di legge richiamato. Invero, la compensazione (che, peraltro, nel settore tributario opera solo in base ad espressa previsione normativa - cfr. art. 8, comma 6, l. n. 212 del 2000) valorizza a fini estintivi dell'obbligazione la compresenza, in capo all'Amministrazione ed al contribuente, di individuate ragioni contrapposte di credito/debito, laddove lo scomputo del costo di costruzione derogherebbe, senza alcuna base legislativa, all'ordinaria regula juris di natura pubblicistica per cui il pagamento dei tributi (e, più in generale, delle prestazioni di diritto pubblico) si fa in moneta.