Decurtazioni ex D.L. n. 90/2014 (riforma compensi dell'Avvocatura pubblica) al vaglio della corte costituzionale

Il TAR di Trento, con l'ordinanza in pubblicazione, ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'articolo 9 del D.L. n. 90/2014 rubricato "Riforma degli onorari dell'Avvocatura generale dello Stato e delle avvocature degli enti pubblici", ritenendo non manifestamente infondata la censura di violazione dell'articolo 77 della Costituzione da parte della succitata disposizione.
L'art. 77 della Costituzione, infatti, prevede la possibilità per il Governo di adottare, sotto la propria responsabilità, atti con forza di legge (nella forma del decreto legge) come ipotesi eccezionale, subordinandola al rispetto di condizioni precise. Tali condizioni coincidono con la presenza di presupposti "straordinari" di necessità ed urgenza e con la presentazione alle Camere il giorno stesso della loro adozione, ai fini della conversione in legge nel termine di sessanta giorni dalla loro pubblicazione.
La Corte costituzionale, a partire dalla metà degli anni novanta, ha sempre affermato che la prima condizione costituisce un requisito di validità costituzionale dell'adozione del decreto legge. L'eventuale evidente mancanza di tali presupposti straordinari di necessità ed urgenza configura vizio di illegittimità costituzionale del decreto-legge e, una volta intervenuta la conversione, si traduce in un vizio in procedendo della relativa legge. E' da escludere, quindi, l'efficacia sanante di quest'ultima, dal momento che "affermare che tale legge di conversione sani in ogni caso i vizi del decreto, significherebbe attribuire in concreto al legislatore ordinario il potere di alterare il riparto costituzionale delle competenze del Parlamento e del Governo quanto alla produzione delle fonti primarie" (sentenze n. 128/2008; n. 171/2007; n. 29/1995).
La Corte ha poi precisato che l'urgente necessità del provvedere "può riguardare una pluralità di norme accomunate dalla natura unitaria delle fattispecie disciplinate, ovvero anche dall'intento di fronteggiare situazioni straordinarie complesse e variegate, che richiedono interventi oggettivamente eterogenei, afferenti quindi a materie diverse, ma indirizzati all'unico scopo di approntare rimedi urgenti a situazioni straordinarie venutesi a determinare" (come accade nei decreti legge a contenuto plurimo).
Che sia il D.L. sia a contenuto singolo o plurimo, l'art. 15 della L. 23 agosto 1988, n. 400 (che "pur non avendo rango costituzionale e non potendo quindi assurgere a parametro di legittimità, costituisce esplicitazione della ratio implicita nel secondo comma dell'art. 77 Cost.) dispone che i decreti legge siano presentati con l'indicazione, nel preambolo, delle circostanze straordinarie di necessità e di urgenza che ne giustificano l'adozione, che contengano misure di immediata applicazione e che il loro contenuto debba essere specifico, omogeneo e corrispondente al titolo.
Ciò premesso, il Collegio ha analizzato il testo legislativo contestato per verificare la sussistenza di tali requisiti.
Il D.L. n. 90/2014 contiene in epigrafe l'intestazione "Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l'efficienza degli uffici giudiziari". Il preambolo del decreto fa riferimento, nel primo paragrafo a interventi organizzativi e semplificatori nella e della Pubblica amministrazione, il secondo alle procedure dei lavori pubblici, il terzo all'informatizzazione processuale.
L'articolo 9 fa parte del Titolo I denominato "Misure urgenti per l'efficienza della p.A. e per il sostegno dell'occupazione" e del Capo I denominato "Misure urgenti in materia di lavoro pubblico". Gli articoli del Capo dispongono, principalmente, in materia di ricambio generazionale nelle pubbliche amministrazioni, di semplificazione e flessibilità nel turn-over, di mobilità obbligatoria e volontaria, di assegnazione di nuove mansioni, di divieto di incarichi dirigenziali a soggetti in quiescenza, di prerogative sindacali, di incarichi negli uffici di diretta collaborazione.
Ciò premesso, il dubbio di costituzionalità dell'art. 9 insorge in relazione alla circostanza che nessun collegamento è apparso ravvisabile tra le premesse contenute in epigrafe e preambolo e le previsioni normative di riforma strutturale degli onorari all'avvocatura, come espressamente richiesto dalla Corte costituzionale.
Inoltre, in decreti legge a contenuto plurimo, "il presupposto del «caso» straordinario di necessità e urgenza deve inerire sempre e soltanto al provvedimento inteso come un tutto unitario, anche se articolato e differenziato al suo interno", per cui "la scomposizione atomistica della condizione di validità prescritta dalla Costituzione si pone in contrasto con il necessario legame tra il provvedimento legislativo urgente ed il «caso» che lo ha reso necessario, trasformando il decreto-legge in una congerie di norme assemblate soltanto da mera casualità temporale" (sentenza n. 22/2012).
Anche per queste ragioni, l'immissione di una riforma strutturale degli onorari nel corpo di un decreto legge volto, dichiaratamente, alla "più razionale utilizzazione dei dipendenti pubblici, a realizzare interventi di semplificazione dell'organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici e a introdurre ulteriori misure di semplificazione per l'accesso dei cittadini e delle imprese ai servizi della pubblica amministrazione", non vale a trasmettere alle stesse il carattere di urgenza proprio delle altre disposizioni, legate invece tra loro dalla comunanza di oggetto o di finalità.
Il giudice amministrativo, inoltre, osserva come l'art. 9 contenga anche alcune misure che non sono "di immediata applicazione" come sancito dall'art. 15, comma 3, della L. n. 400/1988, visto che il comma 8 dell'articolo 9 stabilisce che il nuovo regime dei compensi possa trovare applicazione solo a decorrere dall'introduzione, nei regolamenti dell'Avvocatura dello Stato, di regole che prevedano criteri di riparto delle somme "in base al rendimento individuale, secondo criteri oggettivamente misurabili che tengano conto tra l'altro della puntualità negli adempimenti processuali".
Sicché, trova ulteriore conferma il dubbio circa la concreta sussistenza del caso straordinario di necessità e di urgenza, il solo che può legittimare il Governo ad avvalersi dell'eccezionale potere di esercitare la funzione legislativa senza previa delegazione da parte del Parlamento.