Emergenza Covid-19: arrivano i chiarimenti sul periodo di sospensione dei termini nella giustizia amministrativa

N. 571/2020

N. AFFARE 250/2020

REPUBBLICA ITALIANA

CONSIGLIO DI STATO

Adunanza della Commissione speciale del 10 marzo 2020

OGGETTO:

Segretario Generale della Giustizia Amministrativa Quesito sull'interpretazione dell'articolo 3, comma 1, d.l. 8 marzo 2020 n. 11 recante «Misure straordinarie ed urgenti per contrastare l'emergenza epidemiologica da COVID-19 e contenere gli effetti negativi sullo svolgimento dell'attività giudiziaria»;

LA COMMISSIONE SPECIALE del 10 marzo 2020 Vista la nota 9 marzo 2020, prot. 1248, con la quale il Segretario Generale della Giustizia Amministrativa ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto;

Visto il decreto del Presidente del Consiglio di Stato, 10 marzo 2020, n. 70, di istituzione della Commissione speciale, ai sensi degli artt. 22 r.d. 26 giugno 1924 n. 1054 e 40 r.d. 21 aprile 1942 n. 444;

Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Vincenzo Neri, alla presenza anche dei consiglieri Giulio Veltri, Dario Simeoli e Antonella Manzione;

1. Con nota 9 marzo 2020, prot. 1248, il Segretario Generale della Giustizia amministrativa ha formulato quesito circa l'applicazione dell'articolo 3, comma 1, d.l. 8 marzo 2020 n. 11, recante «Misure straordinarie ed urgenti per contrastare l'emergenza epidemiologica da COVID-19 e contenere gli effetti negativi sullo svolgimento dell'attività giudiziaria» (d'ora in poi, decreto).

Con decreto del Presidente del Consiglio di Stato, 10 marzo 2020, n. 70, l'affare è stato deferito alla Commissione speciale all'uopo nominata, ai sensi degli artt. 22 r.d. 26 giugno 1924 n. 1054 e 44 r.d. 21 aprile 1942 n. 444.

In data 10 marzo 2020 la Commissione speciale si è riunita - tramite conferenza telefonica - alla presenza di tutti i suoi componenti.

2. Il Segretario Generale, dopo aver esposto il contesto nel quale si è resa necessaria l'emanazione del d.l. 8 marzo 2020 n. 11, per quanto di interesse, ha soffermato l'attenzione sull'articolo 3, comma 1, del decreto in questione.

In relazione a tale disposizione, ha evidenziato che «dal combinato disposto delle due norme (la richiamante e la richiamata) sicuramente si evince che: a) la sospensione dei termini dall'8 al 22 marzo non si applica per i procedimenti cautelari; b) si applica invece a tutti gli altri procedimenti soggetti a trattazione camerale o in pubblica udienza».

Ciò premesso ha rilevato che «tuttavia l'esatto perimetro di quanto previsto sub b) ... desta dubbi, in particolare ove - come sembrerebbe dalla lettera della norma - in tale sospensione dovessero ricomprendersi anche i termini per il deposito di atti defensionali ulteriori e diversi dal ricorso introduttivo».

Il Segretario generale, dopo aver esaminato le diverse opzioni interpretative, ha formulato apposito quesito ritenendo, dal canto suo, che «alla luce di una interpretazione teleologica, informata anche al principio di proporzionalità delle misure, che la norma debba essere intesa come limitata, nel suo perimetro di applicazione, alla sola attività di notifica e deposito del ricorso, o forse più correttamente solo alla prima, essendo il deposito mera attività telematica».

3. Preliminarmente va affrontata la questione relativa alla possibilità di svolgere l'adunanza della Commissione speciale con conferenza telefonica o con modalità telematiche.

Ritiene la Commissione che l'articolo 3, comma 5, del decreto - nella parte in cui consente «lo svolgimento delle udienze pubbliche e camerali che non richiedono la presenza di soggetti diversi dai difensori delle parti mediante collegamenti da remoto con modalità idonee a salvaguardare il contraddittorio e l'effettiva partecipazione dei difensori alla trattazione dell'udienza» - consenta tale possibilità. Peraltro, nel caso dell'attività consultiva, ad avviso della Commissione, non sussistono ostacoli di alcun genere perché le adunanze si svolgono senza la presenza di pubblico e di difensori ma solo con la partecipazione dei magistrati componenti la Sezione o la Commissione speciale.

Tale conclusione risulta peraltro in linea con quanto stabilito dall'articolo 1, comma 1, lett. q), d.P.C.M. 8 marzo 2020 (pubblicato sulla g.u. 8 marzo 2020 n. 60, nella parte in cui stabilisce che «sono adottate, in tutti i casi possibili, nello svolgimento di riunioni, modalità di collegamento da remoto»), ora esteso all'intero territorio nazionale dall'art. 1, d.P.C.M 9 marzo 2020.

Altre disposizioni di legge, pur non riferite espressamente all'attività consultiva del Consiglio di Stato ma a quella amministrativa, sono la chiara dimostrazione di un indirizzo legislativo volto a potenziare il ricorso agli strumenti telematici. Ed invero nelle norme sotto elencate può trovarsi una conferma:

a. articolo 3 bis l. 241/1990 ("Per conseguire maggiore efficienza nella loro attività, le amministrazioni pubbliche incentivano l'uso della telematica, nei rapporti interni, tra le diverse amministrazioni e tra queste e i privati");

b. articolo 14, comma 1, l. 241/1990 ("La prima riunione della conferenza di servizi in forma simultanea e in modalità sincrona si svolge nella data previamente comunicata ai sensi dell'articolo 14-bis, comma 2, lettera d), ovvero nella data fissata ai sensi dell'articolo 14-bis, comma 7, con la partecipazione contestuale, ove possibile anche in via telematica, dei rappresentanti delle amministrazioni competenti");

c. articolo 12 d. lgs. 82/2005 e in particolare comma 1 ("Le pubbliche amministrazioni nell'organizzare autonomamente la propria attività utilizzano le tecnologie dell'informazione e della comunicazione per la realizzazione degli obiettivi di efficienza, efficacia, economicità, imparzialità, trasparenza, semplificazione e partecipazione nel rispetto dei principi di uguaglianza e di non discriminazione, nonché per l'effettivo riconoscimento dei diritti dei cittadini e delle imprese di cui al presente Codice in conformità agli obiettivi indicati nel Piano triennale per l'informatica nella pubblica amministrazione di cui all'articolo 14-bis, comma 2, lettera b)") e comma 3 bis ("I soggetti di cui all'articolo 2, comma 2, favoriscono l'uso da parte dei lavoratori di dispositivi elettronici personali o, se di proprietà dei predetti soggetti, personalizzabili, al fine di ottimizzare la prestazione lavorativa, nel rispetto delle condizioni di sicurezza nell'utilizzo");

d. articolo 45, comma 1, d. lgs 82/2005 ("I documenti trasmessi da soggetti giuridici ad una pubblica amministrazione con qualsiasi mezzo telematico o informatico, idoneo ad accertarne la provenienza, soddisfano il requisito della forma scritta e la loro trasmissione non deve essere seguita da quella del documento originale").

Il collegamento da remoto per lo svolgimento dell'adunanza è conseguentemente modalità alternativa allo svolgimento in aula dei lavori purché sia garantita la riservatezza del collegamento e la segretezza. Peraltro tale modalità consente di tutelare la salute dei magistrati componenti la Sezione, o la Commissione speciale, senza pregiudicare il funzionamento dell'Ufficio (che continuerà ad operare a pieno regime), rispondendo altresì alle direttive impartite dal Governo, proprio in questa fase di emergenza, in materia di home working o smart working, senza oneri per le finanze pubbliche.

4. Passando al quesito formulato, giova ricordare che l'articolo 3, comma 1, del decreto testualmente stabilisce: «1. Le disposizioni di cui all'articolo 54, commi 2 e 3, del codice del processo amministrativo di cui al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, si applicano altresì dalla data di entrata in vigore del presente decreto e fino al 22 marzo 2020. A decorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto e sino al 22 marzo 2020, le udienze pubbliche e camerali dei procedimenti pendenti presso gli uffici della giustizia amministrativa sono rinviate d'ufficio a data successiva al 22 marzo 2020. I procedimenti cautelari, promossi o pendenti nel medesimo lasso di tempo, sono decisi, su richiesta anche di una sola delle parti, con il rito di cui all'articolo 56 del medesimo codice del processo amministrativo e la relativa trattazione collegiale è fissata in data immediatamente successiva al 22 marzo 2020».

Come rilevato dal Segretario generale, «il decreto legge affronta l'emergenza in due fasi: una prima fase, di immediata applicazione, che va dall'8 marzo (giorno della pubblicazione nella G.U.R.I.) al 22 marzo 2020, in cui trovano applicazione misure rigorose previste direttamente in sede di decretazione d'urgenza, quali il rinvio d'ufficio delle udienze pubbliche e camerali; e una seconda fase che giunge sino al 31 maggio in cui si applicano misure derogatorie del codice del processo amministrativo, quali la decisione della causa, di norma, sulla base dei soli scritti difensivi».

La disposizione di legge è chiara nella parte concernente l'obbligo di rinvio d'ufficio delle udienze pubbliche e camerali a data successiva al 22 marzo 2020.

E' altresì chiaro che i procedimenti cautelari, promossi o pendenti tra l'8 e il 22 marzo, sono decisi, su richiesta anche di una sola delle parti, col rito monocratico e la relativa trattazione collegiale dovrà avvenire in data successiva al 22 marzo 2020.

Risulta invece di più complessa interpretazione la disposizione in relazione ai termini per il deposito di atti defensionali diversi dal ricorso introduttivo, quali, a titolo esemplificativo, il deposito di documenti, memorie e repliche stabilito dall'articolo 73, comma 1, c.p.a. La norma, come letteralmente interpretata, sembra sospendere i termini sia con riferimento agli atti introduttivi del giudizio sia in relazione agli atti di parte inerenti alla trattazione dei giudizi già incardinati. In tal senso milita il richiamo compiuto dall'articolo 3, comma 1, del decreto ai commi 2 e 3 dell'articolo 54 c.p.a.: il comma 2, infatti, sospende dal 1 al 31 agosto di ciascun anno i termini feriali mentre il comma 3 precisa che tale sospensione non si applica al procedimento cautelare. Tale interpretazione avrebbe come conseguenza la sospensione, nel periodo che va dall'8 al 22 marzo 2020, dei termini anche per il deposito di documenti, memorie e repliche relativi a procedimenti giurisdizionali da trattare in data successiva al 22 marzo 2020, con conseguente dilatazione dei termini previsti dall'articolo 73, comma 1, c.p.a. di un numero di giorni pari alla sospensione feriale decretata d'urgenza. Se così fosse, però, le udienze pubbliche e camerali, già fissate in data immediatamente successiva al periodo di sospensione in cui vige l'obbligo di rinvio, dovrebbero essere rinviate per garantire alle parti (che, nel frattempo, non abbiano espressamente rinunciato alla facoltà di depositare memorie e documenti) un "termine a ritroso" che consenta di "recuperare" i giorni della sospensione, in modo che esso non risulti inferiore a quello previsto dalla legge, con conseguenti evidenti pregiudizi alla normale ed efficiente attività giudiziaria per come programmata, pregiudizi che ricadrebbero ben oltre le due settimane previste dal decreto.

L'interpretazione letterale sembra stridere con lo spirito e la ratio del provvedimento legislativo urgente, atteso che con precipuo riguardo al termine per il deposito del ricorso (art. 45 c.p.a.) e soprattutto a quelli endoprocessuali richiamati dal già citato art. 73, comma 1, c.p.a., non si ravvisano le medesime esigenze che hanno giustificato la sospensione delle udienze pubbliche e camerali perché trattasi di attività che il difensore può svolgere in via telematica e senza necessità di recarsi presso l'ufficio giudiziario. Non appare esservi, dunque, alcun pericolo per la salute dei difensori né si moltiplicano le occasioni di contatto sociale e dunque le possibilità di contagio.

In sintesi, se la rapida diffusione dell'epidemia giustifica pienamente il rinvio d'ufficio delle udienze pubbliche e camerali, disposto dal decreto nel periodo che va dall'8 al 22 marzo 2020, allo scopo di evitare, nei limiti del possibile, lo spostamento delle persone per la celebrazione delle predette udienze, nonché la trattazione monocratica delle domande cautelari (salva successiva trattazione collegiale), sempre allo scopo di evitare lo spostamento delle persone e la riunione delle stesse all'interno degli uffici giudiziari, non sembra reperirsi adeguata giustificazione, invece, per la dilatazione dei termini endoprocessuali.

Appare, pertanto, sicuramente più in linea con la ratio del decreto legge un'altra interpretazione della norma nel senso che il periodo di sospensione riguardi esclusivamente il termine decadenziale previsto dalla legge per la notifica del ricorso (artt. 29, 41 c.p.a.) e non anche i citati termini endoprocessuali.

Per tale diversa opzione esegetica è vivo l'auspicio della Commissione che si intervenga prontamente ed urgentemente, alla prima occasione utile, a livello normativo, con provvedimento chiarificatore di carattere interpretativo e quindi di portata retroattiva, in modo da assicurare la certezza nella materia dei termini processuali a beneficio di tutte le parti dei giudizi.

La Commissione, ben consapevole in ogni caso delle difficoltà connesse ad un'interpretazione meramente letterale della disposizione, ritiene, per tale ragione, che spetti al Collegio incaricato della trattazione della causa valutare attentamente, di volta in volta, la possibilità di accordare la rimessione in termini, per errore scusabile, alla parte che non ha potuto provvedere agli adempimenti e ai depositi nei termini di legge, possibilità questa prevista in via generale dall'articolo 37 c.p.a. e, con specifico riferimento all'emergenza nazionale, anche dall'articolo 3, comma 7, del decreto (tale ultima norma, pur richiamando solo i commi 2 e 3 del già citato art. 3, non fa venir meno, ad avviso della Commissione, la portata generale dell'istituto di cui all'art. 37 c.p.a. e, dunque, la possibilità di applicarla in via generale). Come è noto, infatti, il giudice, in presenza di oggettive ragioni di incertezza su questioni di diritto o di gravi impedimenti di fatto (circostanze entrambe che potrebbero ben ricorrere in casi del genere), può disporre, anche d'ufficio, la rimessione in termini per errore scusabile.

P. Q. M.

Nei termini suesposti è il parere della Commissione speciale.

Dispone, ai sensi dell'art. 58 r.d. 21 aprile 1942, n. 444, che il presente parere sia inviato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri.

 

IL PRESIDENTE

Gerardo Mastrandrea

L'ESTENSORE

Vincenzo Neri

 

Depositata in Segreteria il 10 marzo 2020

IL SEGRETARIO

Cinzia Giglio