Energie rinnovabili e regime degli incentivi

Con la sentenza in rassegna la Corte di Giustizia, a seguito di rinvii pregiudiziali del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, con ordinanze del 28 settembre 2018, ha chiuso la lunga querelle sulla legittimità o meno del c.d. spalma incentivi, introdotto dall'articolo 26, commi 2 e 3 del DL n. 91/2014, convertito dalla L. 116/2014), fissando dei principi che, invero, hanno sorpreso non poco gli operatori economici del settore. Si ricorderà che, anche se la Corte Costituzionale, con la sentenza 24 gennaio 2017, n. 16, aveva affermato la legittimità costituzionale di tale disciplina, alcune aziende ricorrenti avevano coltivato i giudizi promossi davanti al TAR Lazio, sollecitando la proposizione dei predetti rinvii pregiudiziali, sostenendo che la predetta normativa avrebbe modificato unilateralmente le condizioni giuridiche sulla base delle quali avevano impostato la propria attività economica, con lesione delle proprie posizioni giuridiche acquisite, in contrasto con i principi comunitari. La Corte di Giustizia, nella propria disamina, ha ritenuto che la possibilità di avvalersi del principio della tutela del legittimo affidamento è prevista per ogni operatore economico nei cui confronti un'autorità nazionale abbia fatto sorgere fondate aspettative. Tuttavia, qualora un operatore economico prudente e avveduto sia in grado di prevedere l'adozione di un provvedimento idoneo a ledere i suoi interessi, esso non può invocare detto principio nel caso in cui un tale provvedimento venga adottato. Inoltre, gli operatori economici non possono fare legittimamente affidamento sul mantenimento di una situazione esistente che può essere modificata nell'ambito del potere discrezionale delle autorità nazionali. Sulla base di tale premessa la Corte di Giustizia ha rilevato che, già nel regime introdotto con il decreto legislativo n. 387/2003, istitutivo del regime di incentivi alla produzione di energia da impianti solari fotovoltaici in Italia, trasponendo la direttiva 2001/77, dall'articolo 7, comma 2, gli incentivi in questione non erano garantiti a tutti gli operatori interessati per un periodo determinato, tenuto conto, in particolare, del riferimento a un importo decrescente delle tariffe incentivanti nonché alla durata limitata dell'incentivo e della fissazione di un limite massimo di potenza elettrica cumulata ammissibile all'incentivo medesimo. Altresì la Corte ha ribadito che, con il decreto legislativo n. 28/2011, abrogativo del decreto legislativo n. 387/2003, sono state introdotte disposizioni tali da indicare sin dall'inizio ad operatori economici prudenti e avveduti che il regime di incentivi applicabile agli impianti solari fotovoltaici poteva essere adattato, o addirittura soppresso, dalle autorità nazionali per tener conto dell'evoluzione di determinate circostanze, disponendo, al suo articolo 25, che l'incentivo alla produzione di energia elettrica da impianti fotovoltaici è disciplinato da un decreto ministeriale che fissa un limite annuale della potenza elettrica cumulata di simili impianti ammissibili a beneficiare delle tariffe incentivanti e che prevede tali tariffe tenendo conto della riduzione del costo delle tecnologie e degli impianti nonché delle misure incentivanti applicate negli altri Stati membri e della natura del sito degli impianti. Per quanto riguarda, infine, le convenzioni concluse con il GSE, la Corte ha affermato che, da un lato, le convenzioni concluse con i proprietari degli impianti fotovoltaici interessati entrati in esercizio prima del 31 dicembre 2012 si limitavano a prevedere le condizioni pratiche dell'erogazione degli incentivi, assegnati sotto forma di una precedente decisione amministrativa adottata dal GSE. Tali convenzioni sono state qualificate dalla Corte Costituzionale come contratti di diritto pubblico facenti seguito a un atto amministrativo. Dall'altro lato, per quanto riguarda gli incentivi per gli impianti entrati in esercizio successivamente al 31 dicembre 2012, tali incentivi erano «assegnati», come risulta dalla formulazione dell'articolo 24, comma 2, lettera d), del decreto legislativo n. 28/2011, mediante contratti di diritto privato stipulati tra il GSE e gli enti responsabili degli impianti interessati, sulla base di un contratto-tipo definito dall'Autorità per l'energia elettrica e il gas. Pertanto, aderendo alle difese dal governo italiano nelle proprie osservazioni scritte, la Corte di Giustizia ha affermato che le convenzioni concluse tra i gestori di impianti fotovoltaici interessati e il GSE erano firmate sulla base di contratti-tipo, che esse non assegnavano, di per sé, incentivi agli impianti stessi, ma fissavano unicamente le modalità della loro erogazione, e che, quanto meno per quanto riguarda le convenzioni concluse dopo il 31 dicembre 2012, il GSE si riservava il diritto di modificare unilateralmente le condizioni di queste ultime a seguito di eventuali sviluppi normativi, come espressamente indicato in tali convenzioni. Detti elementi "costituivano, quindi, un'indicazione sufficientemente chiara per gli operatori economici nel senso che gli incentivi in questione potevano essere modificati o soppressi". La Corte di Giustizia ha altresì precisato che le misure previste all'articolo 26, commi 2 e 3, del DL n. 91/2014 non incidono sugli incentivi già erogati, ma sono applicabili unicamente a decorrere dall'entrata in vigore di tale decreto-legge e unicamente agli incentivi previsti, ma non ancora dovuti, non potendo quindi considerarsi misure retroattive. Di conseguenza, sulla base di questa ricostruzione, la Corte di Giustizia ha affermato che il diritto fatto valere dai gestori di impianti fotovoltaici interessati di beneficiare degli incentivi in modo immutato per l'intera durata delle convenzioni da essi concluse con il GSE non costituisce una posizione giuridica acquisita ma una mera aspettativa priva di tutela, sulla quale non poter riporre alcun reale affidamento, alla stregua - come può quindi desumersi - di una sorta di propina, in quanto tale del tutto instabile.