Parere favorevole, con osservazioni, al Regolamento PAT

La Sezione Consultiva per gli Atti Normativi del Consiglio di Stato, con il parere in commento, si è pronunciata sullo schema di decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri concernente "Regolamento recante le regole tecnico-operative per l'attuazione del processo amministrativo telematico", che ai sensi dell'art. 13 dell'allegato 2 al Codice del processo amministrativo, è volto ad introdurre norme organizzative e procedurali per "la sperimentazione, la graduale applicazione e l'aggiornamento" del processo amministrativo telematico.
La Sezione ha dato parere favorevole allo schema di regolamento, indicando alcune modifiche che la stesura definitiva deve contenere. Le previsioni contenute nello schema di regolamento sono state predisposte sia in base alla precedente "normazione in materia di informatizzazione dell'agire amministrativo" sia tenendo conto dell'esperienza relativa alle regole tecniche del processo civile telematico previste dal D.M. n. 44 del 21 febbraio 2011, da cui sono state "mutuate molte disposizioni", al fine di ottenere la "massima omogeneità possibile nell'ambito della giustizia digitale". Il processo amministrativo telematico entrerà in vigore a far data dal 1° luglio 2016 e fino al 30 giugno 2016, si procederà all'applicazione in via sperimentale delle disposizioni di cui al presente regolamento, fermo restando che, come chiarito dall'art. 2 del D.L. n. 210/2015, prima di tale data gli adempimenti previsti dal c.p.a. continueranno ad essere effettuati con le tradizionali modalità cartacee. Ebbene, la Sezione, al fine di una compiuta e corretta valutazione dello schema di regolamento, ha effettuato, in via preliminare, una breve disamina del contesto normativo nel quale il medesimo si inserisce; in particolare, la Sezione ha rilevato che l'intervento normativo de quo si innesta in un ambito già disciplinato dal d.P.R. n. 123/2001 ("Regolamento recante disciplina sull'uso di strumenti informatici e telematici nel processo civile, nel processo amministrativo e nel processo innanzi le Sezioni giurisdizionali della Corte dei conti"), adottato ai sensi dell'art. 17, comma 1, lett. c) della Legge n. 400/1988. Alle norme che costituiscono il presupposto normativo, in senso stretto, del regolamento si affiancano inoltre altre disposizioni che, in via diretta ed indiretta, contribuiscono a formare la base giuridica del processo amministrativo telematico, tra le più rilevanti: - talune limitate norme del c.p.a. e, in particolare, l'art. 136 del c.p.a. hanno anticipato l'introduzione di ulteriori previsioni utili per l'attuazione del processo amministrativo telematico (tra queste, l'art. 45, comma 3 bis del D.L. n. 90/2014, convertito con la Legge n. 114/2014) - più precisamente, con l'art. 136, comma 1 del c.p.a. - nel testo introdotto sin dalla emanazione del D.Lgs. n. 104/2010 - è stato previsto l'onere per il difensore costituito di indicare un indirizzo PEC ai fini delle comunicazioni; - relativamente alla materia delle comunicazioni telematiche, l'art. 42 del D.L. n. 90/2014, che ha aggiunto il comma 17 bis all'articolo 16 del D.L. n. 179/2012 - convertito, con modificazioni, dalla Legge n. 221/2012 -estendendo in tal modo anche al processo amministrativo telematico le disposizioni relative alle "comunicazioni e notificazioni per via telematica"; - infine, per quanto riguarda la procura digitale, l'art. 83 comma 3 del c.p.c., come modificato dalla Legge n. 69/2009, applicabile al processo amministrativo per effetto del rinvio esterno di cui all'art. 39 del c.p.a..
Effettuato tale excursus, il Collegio ha esaminato nel dettaglio il contenuto dello schema di regolamento, passando in rassegna i 21 articoli e l'allegato tecnico di cui è composto. Preliminarmente, la Sezione ha affermato che l'art. 44 della Legge n. 69/2009, costituisce un punto cardine cui deve essere finalizzata l'attività dell'intero complesso degli organi facenti parte del sistema della giustizia amministrativa e ha osservato come le norme contenute nello schema di regolamento in esame rappresentino un elemento di particolare rilevanza per il raggiungimento dei fini enunciati nel succitato criterio direttivo, nella consapevolezza che la strumentazione informatica può contribuire ad assicurare la snellezza e l'effettività della tutela nonché la ragionevole durata del processo e la standardizzazione delle procedure, con conseguente incremento della trasparenza e riduzione dei costi delle medesime. In quest'ottica, la Sezione ha rilevato che l'intero sistema della giustizia amministrativa fornirà il proprio convinto contributo all'effettiva attuazione del processo amministrativo telematico, nella considerazione che quanto precede costituisce un concreto presupposto - peraltro non più dilazionabile in relazione al considerevole tempo trascorso dall'avvio del processo telematico - per un migliore funzionamento della giustizia amministrativa nazionale. La Sezione, tuttavia, non si esime dal sottolineare che il raggiungimento di detto obiettivo dipenderà anche dalle risorse che per esso verranno messe a disposizione dall'Amministrazione: pertanto, la Sezione stessa confida con assoluta certezza che, nel quadro della situazione economica del Paese, il Governo individuerà risorse adeguate per il raggiungimento del succitato fine che la stessa Amministrazione si è posta con la predisposizione del regolamento in esame e per il superamento delle criticità che potrebbero emergere nella concreta applicazione delle norme relative al processo telematico amministrativo. In relazione al contenuto dispositivo dello schema di regolamento, la Sezione ha osservato che il medesimo non si sottrae ad alcune osservazioni di carattere sostanziale sia d'ordine generale sia riferite ai singoli articoli che potrebbero creare problemi interpretativi e di coordinamento fra norme ed esporre il regolamento a rischio di disapplicazione o impugnazione, mettendo così a repentaglio la piena operatività del processo telematico: potrebbe, pertanto, essere opportuno, in concomitanza con la fase di applicazione sperimentale del regolamento, accompagnare il medesimo con l'introduzione di previsioni di rango primario più puntuali che permettano di superare in anticipo le problematiche testé rilevate e di assicurare, nel contempo, piena legittimità alle norme regolamentari in esame che, in relazione al loro grado di maggior flessibilità, si palesano più adatte a far fronte alle continue innovazioni tecnologiche del settore informatico da applicare al processo amministrativo telematico. Per quanto riguarda le osservazioni relative al testo dell'atto normativo in esame, per i rilievi formulati si rimanda all'allegato testo dello schema di regolamento. La Sezione ha osservato, inoltre, che sia in seguito al periodo di sperimentazione delle norme in esame sia in seguito all'applicazione a regime di dette disposizioni è presumibile che emerga la necessità di adeguare in maniera sistematica il contenuto dispositivo del c.p.a. all'elaborazione della giurisprudenza sul processo amministrativo telematico ed all'evoluzione tecnologica in materia. Ritiene la Sezione che, qualora tale problematica si manifesti concretamente, alla medesima si potrà far fronte tramite l'adozione, da parte degli Organi a ciò preposti e nei tempi dai medesimi ritenuti opportuni, di una norma di carattere primario che deleghi il Governo all'adozione di uno o più decreti legislativi volti a revisionare le disposizioni del c.p.a. e delle altre norme che disciplinano il processo amministrativo telematico, nell'ottica del loro adeguamento alla concreta applicazione di quest'ultimo. La Sezione, ha poi rilevato che lo schema di regolamento in esame sembra escludere l'applicabilità del processo amministrativo telematico al ricorso straordinario al Presidente della Repubblica di cui al d.P.R. n. 1199/1971: pertanto, in relazione alla progressiva giurisdizionalizzazione di tale ricorso - così come affermato dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 73 del 2 aprile 2014, dalla Corte di Cassazione civile con la sentenza della Sezione terza n. 20054 del 2 settembre 2013 e dall'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con la sentenza n. 9 del 6 maggio 2013 - la Sezione ha auspicato che, compatibilmente con le esigenze tecniche e di sperimentazione, le norme del processo amministrativo telematico siano applicate anche a tale istituto, al fine di incrementare il grado di efficienza di questo strumento di giustizia. La Sezione, ha segnalato l'opportunità di una norma primaria volta ad escludere l'applicazione delle norme del processo amministrativo telematico alle controversie aventi ad oggetto atti classificati ai sensi dell'art. 42 della Legge n. 124/2007, posto che l'obiettivo dell'informatizzazione del processo amministrativo appare, recessivo rispetto alle esigenze di assoluta segretezza e protezione delle informazioni cosiddette "classificate". Per quanto riguarda, invece, i ricorsi in cui vengano in considerazione particolari esigenze di riservatezza delle informazioni trattate (ad esempio quelli riguardanti gli atti e i provvedimenti degli organismi di sicurezza - DIS, AISI e AISE - o quelli in cui vengono in rilievo informazioni, dati o documenti che le parti o l'Amministrazione resistente chiedono di oscurare) la Sezione ritiene che tale esigenza potrebbe essere sufficientemente tutelata tramite l'inserimento nello schema di regolamento di una specifica norma che preveda idonee funzionalità tecniche.