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Norma - quotidiano d'informazione giuridica - DBI s.r.l.
Direzione scientifica di M. Alessandra Sandulli e Andrea Scuderi
06/06/2017
SANITÀ / Regione Sicilia

Sono applicabili le norme transitorie per la nomina dei direttori generali delle aziende del SSR dettate dalla Regione Siciliana? Parere del C.G.A.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana ha reso il parere chiesto dall'Assessore regionale alla salute in tema di nomina dei direttori generali delle Aziende del SSR, concernente l'applicabilità dell'art. 3, L.R. 1° marzo 2017, n. 4, oggetto di ricorso principale in Corte costituzionale proposto dal Consiglio dei Ministri.

Nell'Adunanza del 9 maggio 2017 il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana ha reso il parere sul quesito formulato dall'Assessore regionale alla salute in tema di nomina dei direttori generali delle aziende sanitarie provinciali, delle aziende ospedaliere e delle aziende ospedaliere universitarie concernente l'applicabilità dell'art. 3, L.R. 1° marzo 2017, n. 4, con il quale la Regione Siciliana ha dettato il regime transitorio delle nomine, nelle more dell'operatività del nuovo sistema dell'albo nazionale, prevedendo all'uopo il divieto di nomina di nuovi direttori generali allo scadere degli incarichi in corso e la nomina di commissari in luogo della nomina dei direttori generali. A fondamento della questione prospettata al Giudice Amministrativo in seduta consultiva vi è la considerazione che la Regione Siciliana con la su richiamata disposizione abbia regolato il medesimo ambito normato dalle fonti statali, e precisamente dal D.Lgs. n. 171/2016 e dall'art. 3 bis, D.Lgs. n. 502/1992 in cui è stata prevista la nomina dei direttori generali da parte delle Regioni, attingendo ad elenchi regionali. L'interrogativo se debba darsi prevalenza alla legge statale, e segnatamente all'art. 5 del D.Lgs. n. 171/2016, piuttosto che al regime transitorio dettato dalla Regione Siciliana discende anche dall'ulteriore considerazione che vede l'art. 3 L.R. 1° marzo 2017, n. 4 sottoposto al sindacato della Corte costituzionale, a seguito della proposizione di ricorso principale del Consiglio dei Ministri. Nel parere in commento il primo nodo della questione risolto è proprio quello che riguarda la attuale pendenza del giudizio di legittimità costituzionale. Al riguardo il Consiglio di Giustizia Amministrativa osserva che la "disapplicazione" delle leggi è consentita, da parte di giudici e pubbliche amministrazioni, solo ove esse siano in contrasto con il diritto europeo di immediata e diretta applicazione (Trattato FUE, regolamenti, direttive scadute e puntuali), ma non anche quando le leggi siano sospette di contrasto con la Costituzione. Non è infatti consentito un "sindacato diffuso" di costituzionalità, ma solo un sindacato rimesso alla Corte costituzionale, che può essere adita o in via incidentale, mediante ricorso dello Stato contro le leggi regionali, o delle Regioni contro le leggi statali, con cui si denuncia la invasione delle reciproche sfere di competenza. Quindi nella regione Sicilia, ai fini della nomina dei direttori generali nella fase transitoria della operatività del nuovo sistema dell'albo nazionale, trova applicazione la L.R. n. 4/2017, che è successiva alla legislazione statale in materia e ciò anche se si ritenesse che, essendo la materia della sanità riservata alla legislazione concorrente ripartita tra Stato e Regione Siciliana, spetterebbe allo Stato fissare i principi generali con conseguente applicazione della legge statale. Ciò in quanto la legge statale che fissa i principi generali, o i principi fondamentali della materia di competenza concorrente, non è una legge di rango superiore rispetto a quella regionale, sicché il rapporto tra le due leggi va regolato secondo gli ordinari criteri che si basano sul rapporto tra legge generale e speciale, tra legge anteriore e successiva. Nel caso specifico, la L.R. n. 4/2017, è successiva alla legislazione statale in materia, e segnatamente all'art. 3-bis, D.Lgs. n. 502/1992 e al D.Lgs. n. 171/2016. Nel parere qui in commento, il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana ritiene possibile applicare l'art. 3 L.R. 1° marzo 2017, n. 4 coerentemente con il quadro legislativo nazionale; al riguardo il Consesso elabora una pregevole interpretazione costituzionalmente orientata della disposizione regionale. In sintesi, la disposizione in questione nella parte in cui prevede il divieto di nomina di nuovi direttori generali allo scadere degli incarichi in corso e la nomina di commissari in luogo della nomina dei direttori generali deve essere interpretata nel senso che esso ha inteso prevedere, dopo aver fissato il divieto di nomina di nuovi direttori generali, la nomina di commissari con le stesse modalità procedurali (tra cui il termine di sessanta giorni dalla vacanza dell'ufficio per provvedere) e gli stessi criteri previsti per la nomina dei direttori generali, ossia attingendo all'elenco regionale di cui al comma 3 dell'art. 3 bis, D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, fatta salva la durata dei commissari, che non può eccedere la fine del periodo transitorio e comunque quella dei direttori generali. I risvolti pratici della applicabilità della disposizione normativa regionale, oggetto della questione prospettata al C.G.A. che ne ha chiarito al contempo - come sopra riassunto - i contorni della sua portata interpretativa, sono quelli di procedere alla nomina dei commissari attingendo i loro nominativi dall'ambito della rosa dei 76 soggetti selezionati dalla apposita Commissione esaminatrice, incaricata dall'Assessorato regionale a condurre il procedimento di selezione dall'elenco degli aspiranti idonei alla nomina a direttore generale delle Aziende del SSR. Difatti, in ossequio al disposto normativo di cui all'art. 3-bis, comma 3, del D.Lgs. n. 502/1992, dove era stato previsto chela regione provvedesse alla nomina dei direttori generali "attingendo obbligatoriamente all'elenco regionale di idonei, ovvero agli analoghi elenchi delle altre regioni, costituiti previo avviso pubblico e selezione effettuata, secondo modalità e criteri individuati dalla regione, da parte di una commissione costituita dalla regione medesima", l'Assessorato siciliano competente con proprio D.A. n. 2689/12 del 12 dicembre 2012 ha avviato la complessa procedura con apposito avviso e, con successivo D.A. n. 215/13 del 30 gennaio 2013, ha nominato apposita commissione. Quest'ultima ha proceduto alla formalizzazione dell'elenco degli aspiranti idonei alla nomina a direttore generale, di numero 668, e tra questi selezionato, mediante un'analisi curriculare, test selettivi e colloqui, i soggetti più meritevoli. Il procedimento di selezione, quindi, si è concluso con la pubblicazione, in data 6 dicembre 2013, di un elenco di candidati selezionati, composto da 76 soggetti (cfr. http://pti.regione.sicilia.it/portal/page/portal/PIR_PORTALE/PIR_LaStrutturaRegionale/PIR_AssessoratoSalute/PIR_Direttori/elenco%20selezionati.PDF). Da tale ultimo elenco di candidati selezionati, l'Assessore Lucia Borsellino ha attinto - a suo tempo - i nominativi dei direttori generali incaricati. Pertanto, nelle more dell'operatività del nuovo sistema dell'albo nazionale, la nomina dei commissari delle aziende del SSR risulta vincolata alla valenza del predetto elenco finale, formato all'esito della complessiva procedura selettiva svoltasi ai sensi del citato art. 3-bis.

Lucia Interlandi
ALLEGATO 1 • C.G.A. - Sez. Consultiva - Parere 24 Maggio 2017, n. 449
> Sanità - Azienda sanitaria locale - Direttore generale - Nomina - Competenza legislativa statale e regionale
L.R. Sicilia 1 Marzo 2017 n. 4, art. 3
D.Lgs. 30 Dicembre 1992 n. 502, art. 3
D.Lgs. 4 Agosto 2016 n. 171, art. 5
> Nella regione Sicilia, ai fini della nomina dei direttori generali delle aziende sanitarie e ospedaliere nella fase transitoria della operatività del nuovo sistema dell'albo nazionale, trova applicazione la L.R. 1 marzo 2017, n. 4 che regola il medesimo ambito normato dalle fonti statali e segnatamente dall'art. 3-bis, D.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 e dal D.lgs. 4 agosto 2016, n. 171, in quanto successiva alla legislazione statale in materia, e ciò anche se si ritenesse che essendo la materia della sanità riservata alla legislazione concorrente ripartita tra Stato e Regione Siciliana, spetterebbe allo Stato fissare i principi generali, con conseguente applicazione della legge statale. L'art. 3, L.R. 1 marzo 2017, n. 4 - nella parte in cui prevede il divieto di nomina di nuovi direttori generali allo scadere degli incarichi in corso e la nomina di commissari in luogo della nomina dei direttori generali - va interpretato, in chiave costituzionalmente orientata e fatto salvo l'esito della questione di legittimità costituzionale sollevata in via principale dallo Stato, nel senso che esso ha inteso prevedere, dopo aver fissato il divieto di nomina di nuovi direttori generali, la nomina di commissari con le stesse modalità procedurali (tra cui il termine di sessanta giorni dalla vacanza dell'ufficio per provvedere) e gli stessi criteri previsti per la nomina dei direttori generali, ossia attingendo all'elenco regionale di cui al comma 3 dell'art. 3-bis, D.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, fatta salva la durata dei commissari, che non può eccedere la fine del periodo transitorio e comunque quella dei direttori generali.
Numero 449
Data 24 maggio 2017
REPUBBLICA ITALIANA
CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA
Adunanza di Sezione del 9 maggio 2017
NUMERO AFFARE 128/2017
OGGETTO:
Assessorato regionale della salute
Quesito relativo all'art. 3 della l.r. 1 marzo 2017, n. 4 ("Proroga dell'esercizio provvisorio per l'anno 2017 e istituzione del fondo regionale per la disabilità. Norme urgenti per le procedure di nomina nel settore sanitario regionale").
LA SEZIONE
Vista la nota prot. n. 37151 in data 05/05/2017 con cui l'Assessore regionale alla salute ha chiesto il parere del Consiglio di Giustizia Amministrativa sull'affare consultivo in oggetto;
Esaminati gli atti e udito il relatore, nelle adunanza del 9 maggio e del 23 maggio 2017, consigliere Silvia La Guardia;
PREMESSO E CONSIDERATO
1. Con nota prot. 37151 del 5 maggio 2017, pervenuta a questo Consiglio in data 8 maggio 2017, l'Assessore regionale alla salute ha formulato un quesito - in tema di nomina dei direttori generali delle aziende sanitarie provinciali, delle aziende ospedaliere e delle aziende ospedaliere universitarie - concernente l'applicabilità, dell'art. 3, 1.r. 1 marzo 2017, n. 4, nonostante esso sembrerebbe costituzionalmente illegittimo, tanto che il Consiglio dei Ministri, in data 28 aprile 2017, ha deliberato di proporre ricorso principale in Corte costituzionale. Si chiede se piuttosto non debba darsi prevalenza alla legge statale, e segnatamente all'art. 5 del d.lgs. n. 171/2016, atteso che la sanità è materia di competenza concorrente, in cui spetta allo Stato dettare i principi generali della materia.
1.1. Giova premettere che l'art. 3, 1.r. 1 marzo 2017, n. 4, recita: "Nelle more della modifica legislativa discendente dalla sentenza della Corte costituzionale n. 251 del 2016 e considerato il mancato aggiornamento dell'elenco regionale secondo quanto previsto dal comma 3 dell'art. 3-bis del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 e successive modifiche ed integrazioni al fine di evitare liti e contenziosi, gli incarichi di direttore generale delle aziende sanitarie provinciali, delle aziende ospedaliere e delle aziende ospedaliere universitarie della Regione attualmente vigenti sono confermati sino alla naturale scadenza ed è fatto divieto di procedere a nuove nomine, ove non ricorra l'incarico ordinario si procede alla nomina di commissario ai sensi di quanto disposto dall'art. 3-bis del decreto legislativo n. 502/1992 e successive modifiche e integrazioni. Resta confermato quanto stabilito dall'art. 1 della legge regionale 2 agosto 2012, n. 43".
1.2. Il Consiglio dei Ministri, in data 28 aprile 2017 ha deliberato di proporre ricorso in via principale davanti alla Corte costituzionale in relazione al citato art. 3, l.r. n. 4/2017, ritenendo che esso "prevedendo il divieto di nomina di nuovi direttori generali allo scadere degli incarichi in corso e la nomina di commissari in luogo della nomina dei direttori generali, senza peraltro stabilire le procedure e i requisiti necessari per dette nomine, nonché i relativi termini di decadenza, eccede dalle competenze attribuite alla regione Sicilia dallo statuto speciale (...), in quanto "(...) opera una reformatio in peius rispetto alle garanzie di trasparenza ed imparzialità che il legislatore ha inteso assicurare con la riforma operata con la legge n. 124 del 2015 e con il d.lgs. n. 171 del 2016 (...)".
In sintesi, la citata delibera del Consiglio dei Ministri, osserva che:
a) il d.lgs. n. 171/2016 prevede un albo nazionale di idonei a ricoprire gli incarichi di direttore generale, e un avviso pubblico a livello regionale, riservato agli iscritti nell'elenco nazionale;
b) tale disciplina non è ancora operante;
c) nelle more della piena operatività di tale disciplina, il regime transitorio è quello delineato dallo stesso d.lgs. n. 171/2016, con applicazione dell'art. 3-bis, d.lgs. n. 502/1992, che prevede la nomina dei direttori generali, da parte delle Regioni, attingendo ad elenchi regionali.
1.3. L'Assessore alla salute, sulla premessa che la sanità è materia di legislazione concorrente ripartita tra Stato e Regione Siciliana, in cui spetta allo Stato fissare i principi generali, chiede se, nell'asserito contrasto tra legge statale e legge regionale sopravvenuta, possa continuare a trovare applicazione la legge statale in luogo di quella regionale.
2. Questo Consesso, già con il parere n. 89/2017 reso in data 11 aprile 2017 (numero di spedizione 280/2017) reso su quesito regionale del pari vertente sulla possibilità di non applicare una legge regionale ritenuta incostituzionale, ha osservato che la "disapplicazione" delle leggi è consentita, da parte di giudici e pubbliche amministrazioni, solo ove esse siano in contrasto con il diritto europeo di immediata e diretta applicazione (Trattato FUE, regolamenti, direttive scadute e puntuali), ma non anche quando le leggi siano sospette di contrasto con la Costituzione.
Non è infatti consentito un "sindacato diffuso" di costituzionalità, ma solo un sindacato rimesso alla Corte costituzionale, che può essere adita o in via incidentale, ove penda un giudizio davanti ad una giurisdizione, mediante incidente di costituzionalità sollevato da un giudice, o in via principale, mediante ricorso dello Stato contro le leggi regionali, o delle Regioni contro le leggi statali, con cui si denuncia la invasione delle reciproche sfere di competenza.
2.1. Quanto statuito dal citato parere n. 89/2017, vale anche quando, in materia rimessa alla competenza concorrente di Stato e Regioni, la Regione detti una legge in contrasto con i principi generali dell'ordinamento, e con i principi fondamentali della materia, previamente fissati da legge statale.
La legge statale che fissa i principi generali, o i principi fondamentali della materia di competenza concorrente, non è una legge di rango superiore rispetto a quella regionale, sicché il rapporto tra le due leggi va regolato secondo gli ordinari criteri che si basano sul rapporto tra legge generale e speciale, tra legge anteriore e successiva.
Nel caso specifico, la l.r. n. 4/2017, è successiva alla legislazione statale in materia, e segnatamente all'art. 3-bis, d.lgs. n. 502/1992 e al d.lgs. n. 171/2016 e regola il medesimo ambito normato dalle fonti statali, ossia la nomina dei direttori generali delle aziende sanitarie e ospedaliere, nella fase transitoria della operatività del nuovo sistema dell'albo nazionale.
La legge regionale sopravvenuta ha il dichiarato scopo di dettare un regime transitorio delle nomine, nelle more dell'adeguamento, con legge statale, alla sentenza della Corte cost. n. 251 del 2016, per i riflessi che essa potrebbe avere sul d.lgs. n. 171/2016, ove impugnato in via incidentale.
2.2. In questo quadro, deve pervenirsi ad una prima conclusione, ed è che le prossime nomine dei direttori generali delle aziende sanitarie e ospedaliere, dovranno avvenire applicando l'art. 3, l.r. n. 4/2017.
E tanto, sempre che, nelle more, tale art. 3 l.r. n. 4/2017, non venga sospeso cautelarmente, come in astratto è possibile, nell'ambito del giudizio di costituzionalità in via principale attivato dallo Stato contro la Regione Siciliana, in virtù della citata delibera del Consiglio dei Ministri del 28.4.2017.
Così come non è da escludere che, adottato un provvedimento regionale in attuazione dell'art. 3, l.r. n. 4/2017, lo stesso venga impugnato davanti al giudice amministrativo, e che in quella sede il giudice ritenga non manifestamente infondata la questione di costituzionalità del citato art. 3 e, rimessa la questione alla Corte costituzionale, disponga la sospensione cautelare del provvedimento regionale adottato in base ad esso.
3. Va aggiunto che, nell'applicazione dell'art. 3 l.r. n. 4/2017, l'Amministrazione si dovrà attenere ad un'interpretazione costituzionalmente orientata, che questo Consesso ritiene possibile, della disposizione stessa, che ne consenta un'applicazione coerente con il quadro legislativo nazionale.
3.1. Dalla esegesi dell'art. 3, l.r. n. 4/2017 si evince anzitutto che esso è mosso dall'intento di dettare un regime transitorio delle nomine dei direttori generali di aziende sanitarie e ospedaliere in attesa della modifica legislativa di adeguamento alla sentenza della Corte costituzionale n. 251/2016, anche considerato il mancato aggiornamento dell'elenco regionale cui attingere per le nomine, al dichiarato fine di "evitare liti e contenziosi".
3.2. La invocata modifica legislativa conseguente alla sentenza della Corte cost. n. 251/2016 compete allo Stato e non alla Regione, e tuttavia è evidente l'interesse della Regione a che essa avvenga, sotto un duplice profilo:
a) perché in base alla pronuncia della Corte costituzionale, sul d.lgs. n. 171/2016 occorre acquisire l'intesa delle Regioni espressa in Conferenza Unificata, e la Regione Siciliana ha interesse a esprimere la propria posizione tramite l'intesa;
b) perché le nomine effettuate sulla base del d.lgs. n. 171/2016 possono ingenerare contenzioso in cui si solleva questione di costituzionalità del d.lgs. n. 171/2016 per la mancanza dell'intesa.
3.3. Invero, la sentenza n. 251/2016 ha dichiarato l'illegittimità costituzionale, di svariate disposizioni della l. n. 124/2015 nella parte in cui, in combinato disposto con l'art. 16, commi 1 e 4, prevedeva che i decreti legislativi attuativi fossero adottati previa acquisizione del "parere" reso in Conferenza unificata, anziché previa "intesa". La Consulta ha ritenuto non soddisfatto, su alcune specifiche materie di competenza anche regionale, il rispetto del principio di leale collaborazione, affermando che tale principio deve essere assicurato anche nell'ambito del "procedimento legislativo" con un coinvolgimento delle autonomie regionali attraverso lo strumento dell'intesa e non del semplice parere.
La Corte costituzionale ha altresì precisato che la declaratoria di illegittimità costituzionale contenuta nella pronuncia n. 251/2016 resta circoscritta alle disposizioni di delegazione della l. n. 124/2015, oggetto del ricorso, e non si estende alle relative disposizioni attuative.
Ove, poi, le disposizioni attuative venissero in futuro sottoposte al vaglio della Corte cost. (con giudizi in via incidentale), la Corte cost. ha preannunciato che si dovrà accertare l'effettiva lesione delle competenze regionali, anche alla luce delle soluzioni correttive che il Governo riterrà di apprestare al fine di assicurare il rispetto del principio di leale collaborazione.
3.4. La declaratoria di incostituzionalità per mancata previsione della intesa con la Conferenza unificata ha colpito anche l'art. 11, comma 1, lett. p), l. n. 124/2015, che reca la delega sulla base della quale è stato adottato il d.lgs. n. 171/2016, in materia di dirigenza sanitaria.
3.5. Al fine di evitare future declaratorie di incostituzionalità, si è posta la questione di quali possano essere tali "soluzioni correttive".
Il Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione, competente per l'attuazione della delega n. 124/2015, ha all'uopo formulato un quesito al Consiglio di Stato, che, con parere reso a gennaio 2017:
a) ha anzitutto sottolineato l'importanza di "portare a termine le previsioni della l. n. 124 a seguito della sentenza della Corte", anche "per non far perdere slancio riformatore all'intero disegno: i decreti legislativi interessati dalla sentenza costituiscono, infatti, non soltanto misure di grande rilievo di per sé, ma anche elementi di una riforma complessiva, che risulterebbe meno incisiva se limitata ad alcuni settori".
b) ha indicato al Governo le modalità con cui attuare la sentenza della Corte senza far venir meno le riforme già adottate, affermando che:
b.1) non è necessario intervenire nuovamente sulla legge delega, poiché questa deve ritenersi già riscritta dalla Corte in conformità al dettato costituzionale, con la previsione dell'intesa al posto del parere;
b.2) i decreti legislativi già adottati "restano validi ed efficaci fino a una eventuale pronuncia della Corte che li riguardi direttamente, e salvi i possibili interventi correttivi che nelle more dovessero essere effettuati";
b.3) il Governo può raggiungere l'intesa con le Regioni in Conferenza Stato-Regioni, o in Conferenza unificata a seconda dei casi, secondo la normativa vigente (d.lgs. n. 281/1997);
b.4) il Governo può far confluire tale intesa in decreti correttivi (previsti dalla stessa legge Madia) che intervengano direttamente sui decreti legislativi già vigenti per sanare il vizio procedimentale di illegittimità costituzionale;
b.5) l'intesa "deve riferirsi al decreto nel suo complesso", e non solo a sue singole parti;
b.6) rientra nella disponibilità delle parti dell'intesa disciplinare anche degli effetti già dispiegati nel "periodo intercorso tra l'entrata in vigore del decreto legislativo originario e quella del decreto correttivo" (Cons. St., sez. affari normativi, 17.1.2017 n. 83).
3.6. In sintesi, nel predetto parere, il Consiglio di Stato, in conformità a quanto statuito nella sentenza della Consulta n. 251/2016, ha precisato che il percorso più ragionevole e compatibile con l'impianto della sentenza "sembra essere quello che il Governo adotti decreti correttivi che intervengano direttamente sui decreti legislativi e che si risolvano nell'applicazione della disciplina della delega - come modificata dalla Corte costituzionale - al processo di riforma in corso".
3.7. Il d.lgs. n. 171/2016 è in vigore dal 18 settembre 2016, ed è stato varato in attuazione della delega contenuta nell'art. 11, comma 1, lett. p), l. n. 124/2015, attinto dalla citata sentenza della Corte cost. Ai sensi dell'art. 11, comma 3, l. n. 124/2015, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore di ciascuno dei decreti legislativi attuativi del comma 1, il Governo può adottare, nel rispetto dei principi e criteri direttivi e della procedura stabiliti dal presente articolo, uno o più decreti legislativi recanti disposizioni integrative e correttive.
Pertanto, il legislatore nazionale potrà, entro il 18 settembre 2017, adottare un decreto correttivo del d.lgs. n. 171/2016, mediante il quale acquisire, ora per allora, la prescritta intesa, sia sul correttivo, che sull'originario decreto legislativo nel suo complesso.
Il d.lgs. n. 171/2016 è comunque valido ed efficace, nelle more sia di un intervento correttivo nei sensi suesposti, sia di una eventuale declaratoria di incostituzionalità su ricorso attivato in via incidentale.
3.8. Il d.lgs. n. 171/2016 prevede la istituzione di un albo nazionale di idonei, a cui le Regioni dovranno attingere per la nomina dei direttori generali sanitari, e detta una disciplina transitoria che si applica fino alla costituzione dell'elenco nazionale. E' infatti stabilito che si applicano, per il conferimento degli incarichi di direttore generale delle aziende sanitarie locali e delle aziende ospedaliere, nonché per gli incarichi di direttore amministrativo, di direttore sanitario e di direttore dei servizi socio sanitari, "le procedure vigenti alla data di entrata in vigore del d.lgs. n. 171/2016" (art. 5, d.lgs. n. 171/2016).
Viene così fatto implicito rinvio all'art. 3-bis, d.lgs. n. 502/1992, a tenore del quale le Regioni nominano i direttori generali attingendo ad elenchi regionali. L'art. 5, d.lgs. n. 171/2016 aggiunge che nel caso in cui non è stato costituito l'elenco regionale, per il conferimento degli incarichi di direttore amministrativo, di direttore sanitario e, ove previsto, di direttore dei servizi socio - sanitari, le regioni attingono agli altri elenchi regionali già costituiti.
3.9. L'art. 7 d.lgs. n. 171/2016 dispone che le sue disposizioni sono applicabili anche nelle Regioni a statuto speciale compatibilmente con i relativi statuti e le relative norme di attuazione.
In base all'art. 17, lett. b), dello statuto della Regione Siciliana (r.d.lgs. n. 455/1946) la Regione Siciliana ha competenza concorrente, tra l'altro, in materia di sanità pubblica, che esercita "entro i limiti dei princìpi ed interessi generali cui si informa la legislazione dello Stato".
Si può senz'altro ritenere che siano disposizioni statali di principio, vincolanti per la Regione Siciliana, quelle volte a fissare i criteri di selezione dei direttori generali, mediante albo nazionale e, nelle more della sua istituzione, mediante utilizzo degli elenchi regionali degli idonei di cui all'art. 3-bis, comma 3, d.lgs. n. 502/1992.
4. Tanto premesso, si tratta di verificare se sia possibile dare dell'art. 3, l.r. n. 4/2017, una esegesi costituzionalmente orientata, tenuto conto del richiamo l'art. 3-bis, d.lgs. n. 502/1992, che, in virtù del richiamo implicito contenuto all'art. 5 d.lgs. n. 171/2016, si applica in via transitoria, nelle more dell'istituzione dell'elenco nazionale degli idonei, anche in base alla normativa statale.
Si è già detto che l'intento della l.r. n. 4/2017 è quello di dettare una disciplina transitoria in attesa che sul d.lgs. n. 171/2016 sia, conformemente alla pronuncia della Consulta successivamente intervenuta, acquisita, in sede di decreto correttivo, l'intesa con le Regioni, evidentemente anche con la Regione Siciliana, per il tramite della Conferenza unificata.
4.1. Anzitutto, l'art. 3, l.r. n. 4/2017, ha come ambito solo gli incarichi di direttore generale (di cui all'art. 1, d.lgs. n. 171/2016), e non anche gli altri incarichi contemplati dall'art. 3 d.lgs. n. 171/2016 (nomine che competono ai direttori generali), per i quali restano fermi gli artt. 3 e 5, d.lgs. n. 171/2016.
4.2. In secondo luogo, l'art. 3, l.r. n. 4/2017, usando una formula lessicale non chiarissima, afferma che gli incarichi di direttore generale "sono confermati sino alla loro naturale scadenza". Tale previsione nulla aggiunge rispetto al quadro vigente, in cui gli incarichi cessano alla data di scadenza per essi prevista.
4.3. L'aspetto critico della previsione regionale, oggetto del deliberato ricorso statale in via principale, attiene al "divieto di procedere a nuove nomine" e alla "nomina di commissario".
A prima lettura, la previsione sembrerebbe vietare le nuove nomine nel rispetto delle regole statali transitoriamente applicabili, che implicitamente richiamano l'art. 3-bis, d.lgs. n. 502/1992, e imporre di nominare commissari, senza fissazione di criteri e senza limiti temporali. E' questa l'esegesi che si dà della norma nella delibera del Consiglio dei Ministri di impugnazione della previsione.
4.4. Tuttavia, l'art. 3 l.r. n. 4/2017, nel vietare le nuove nomine di direttori generali e nell'imporre la nomina, in luogo di questi, dei commissari, dispone che lo si faccia "ai sensi di quanto disposto dall'art. 3-bis del decreto legislativo n. 502/1992".
Il richiamo a tale art. 3-bis potrebbe apparire a prima lettura oscuro, come si nota nella citata delibera del Consiglio dei Ministri, posto che l'art. 3-bis d.lgs. n. 502/1992 contempla la nomina solo dei direttori generali, e non dei commissari.
E' tuttavia possibile dare alla previsione regionale un significato plausibile e legittimo. L'art. 3-bis d.lgs. n. 502/1992, da un lato fissa i criteri per la nomina dei direttori generali, da individuarsi attingendo ad un elenco regionale di idonei, ovvero da analoghi elenchi di altre regioni (art. 3-bis, comma 3), dall'altro lato stabilisce che la nomina del direttore generale deve essere effettuata nel termine perentorio di sessanta giorni dalla data di vacanza dell'ufficio. Scaduto tale termine, si applica l'art. 2, comma 2-octies, del medesimo d.lgs. n. 502/1992 (art. 3-bis, comma 2).
A sua volta, l'art. 2, comma 2-octies, stabilisce che " (...) quando la regione non adotta i provvedimenti (...) il Ministro della sanità, sentite la regione interessata e l'Agenzia per i servizi sanitari regionali, fissa un congruo termine per provvedere; decorso tale termine, il Ministro della sanità, sentito il parere della medesima Agenzia e previa consultazione della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, propone al Consiglio dei Ministri l'intervento sostitutivo, anche sotto forma di nomina di un commissario ad acta. L'intervento adottato dal Governo non preclude l'esercizio delle funzioni regionali per le quali si è provveduto in via sostitutiva ed è efficace sino a quando i competenti organi regionali abbiano provveduto".
Si potrebbe, in astratto, intendere il richiamo disposto dalla l.r. n. 4/2017 al comma 3 ovvero al comma 2 dell'art. 3-bis, d.lgs. n. 502/1992.
Se si intendesse operato il richiamo all'art. 3-bis, comma 2, si perverrebbe a un risultato ermeneutico illogico: infatti presupposto di operatività dell'art. 3-bis, comma 2, è una situazione di inerzia, che nella specie non ricorre, perché la necessità di nominare i commissari discende non da una colpevole inerzia della Presidenza regionale, ma da un divieto legislativo di nuove nomine.
Inoltre, la legge regionale non potrebbe prevedere un richiamo all'intervento sostitutivo del Ministero della salute, perché spetta allo Stato disciplinare il proprio intervento sostitutivo verso le Regioni, e non possono essere le Regioni a disciplinare direttamente le conseguenze della propria inerzia, invocando l'intervento statale. Pertanto, tra due possibili esegesi del rinvio operato dall'art. 3, l.r. n. 4/2017, all'art. 3-bis, d.lgs. n. 502/1992, (rinvio al comma 2, rinvio al comma 3), deve optarsi per l'esegesi più plausibile e che conduca a un risultato ermeneutico logico e costituzionalmente legittimo.
Seguendo tale criterio, l'art. 3, l.r. n. 4/2017, va interpretato nel senso che esso ha inteso prevedere, dopo aver fissato il divieto di nomina di nuovi direttori generali, la nomina di commissari con le stesse modalità procedurali (tra cui il termine di sessanta giorni dalla vacanza dell'ufficio per provvedere) e gli stessi criteri previsti per la nomina dei direttori generali, ossia attingendo all'elenco regionale di cui al comma 3 del richiamato art. 3-bis d.lgs. n. 502/1992; articolo che altresì, al comma 8, delimita la durata dell'incarico attribuibile.
Quanto alla competenza alla nomina dei commissari e al procedimento, il rinvio all'art. 3-bis d.lgs. n. 502/1992 parimenti implica che la competenza spetta al soggetto che sarebbe competente, in via ordinaria, a nominare i direttori generali, con il procedimento delineato dal citato art. 3-bis.
Seguendo tale esegesi, viene meno il dubbio di incostituzionalità della previsione, perché avrebbe previsto la nomina di commissari, in luogo di direttori generali, svincolata da criteri trasparenti di nomina e da un definito limite temporale. Invero, i commissari vanno nominati esattamente con gli stessi criteri e procedimenti ed in riferimento ai termini contrattuali previsti per i direttori generali.
Ciò che differenzia i commissari dai direttori generali, nell'intento della legge regionale, è la durata dell'incarico.
Lo scopo dichiarato della disposizione è di dettare una disciplina transitoria nelle more della modifica legislativa conseguente alla sentenza della Corte cost. n. 251 del 2016. Si è già detto che tale modifica legislativa compete allo Stato, e che essa andrà fatta mediante il decreto legislativo correttivo del d.lgs. n. 171/2016, entro la data del 18 settembre 2017. Pertanto da tale quadro si desume che un ulteriore limite temporale implicito della nomina dei commissari è legato all'entrata in vigore della nuova disciplina statale.
Ove poi non dovesse esservi un adeguamento della legge statale entro il 18 settembre 2017, o comunque tale adeguamento necessitasse di un ulteriore periodo temporale di adeguamento, comunque, secondo una esegesi costituzionalmente orientata, la durata del commissariamento non potrà mai eccedere quella della nomina ordinaria dei direttori generali.
Pertanto:
a) i commissari vanno nominati con le procedure, i criteri e le competenze e previste per i direttori generali, ai sensi dell'art. 3-bis, d.lgs. n. 502/1992;
b) la loro durata è legata al termine previsto per la correzione del d.lgs. n. 171/2016 e comunque non può eccedere il limite di durata previsto in via ordinaria per i direttori generali di aziende sanitarie e ospedaliere.
5. Nulla innova la salvezza che l'art. 3 l.r. n. 4/2017 fa dell'art. 1, l.r. n. 43/2012, laddove afferma che "resta confermato quanto stabilito dall'art. 1 della legge regionale 2 agosto 2012, n. 43".
5.1. Tale previsione inserisce nella l.r. n. 22/1995 gli artt. 3-bis e 3-ter, volti a disciplinare le nomine ad incarichi di vertice, da parte della Presidenza regionale, rispettivamente dopo l'indizione delle nuove elezioni regionali, ovvero nel c.d. semestre bianco (i sei mesi anteriori la data di indizione delle elezioni).
5.2. Con riferimento al primo caso, l'art. 3-bis, l.r. n. 22/1995 dispone che "A decorrere dalla data di pubblicazione del decreto di indizione delle elezioni dell'Assemblea regionale siciliana e del Presidente della Regione, ai sensi dell'articolo 3 dello Statuto della Regione, ovvero dopo il verificarsi di una causa di conclusione anticipata della legislatura regionale di cui agli articoli 8-bis e 10 dello Statuto della Regione, è fatto divieto al Presidente, alla Giunta ed agli Assessori della Regione, a pena di nullità, di procedere a nomine, designazioni o conferimenti di incarichi in organi di amministrazione attiva, consultiva o di controllo della Regione, in enti, aziende, consorzi, agenzie, soggetti, comunque denominati, di diritto pubblico o privato sottoposti a tutela, controllo o vigilanza da parte della Regione, in società controllate o partecipate dalla Regione.
2. Al fine di garantire la continuità dell'azione amministrativa, nel caso di cessazione per scadenza naturale delle nomine, designazioni od incarichi dopo il verificarsi di una delle fattispecie di cui al comma 1, il Governo della Regione nomina i commissari straordinari, nei casi in cui ricorrano i presupposti di legge, individuandoli prioritariamente nei soggetti la cui nomina, designazione od incarico è giunta a scadenza dopo la data di pubblicazione del decreto di cui al comma 1 o dopo il verificarsi di una delle cause di conclusione anticipata di cui al predetto comma 1. I commissari straordinari permangono in carica fino alla nomina dei titolari da parte del nuovo Governo della Regione che vi provvede non oltre il termine di sessanta giorni dalla data di proclamazione del Presidente della Regione neoeletto".
Tale previsione implica che dopo la data di pubblicazione del decreto di indizione delle elezioni non si potrà procedere a nuove nomine dei direttori generali delle aziende sanitarie e ospedaliere, e il Governo regionale dovrà, dopo la data di indizione delle elezioni, nominare commissari straordinari, individuandoli prioritariamente, ma trattasi di priorità, non di vincolo assoluto, tra i soggetti scaduti. Tali commissari restano in carica un periodo limitato di tempo, dovendo il nuovo Governo regionale fare le nomine non oltre i sessanta giorni dalla data di proclamazione del Presidente della Regione. Il criterio di preferenza prioritaria per i soggetti già in carica, è solo tendenziale e potrebbe essere derogato, in una lettura costituzionalmente orientata della previsione, se i soggetti in carica non sono stati a suo tempo individuati nel rispetto dell'art. 3-bis, comma 3, d.lgs. n. 502/1992. In tal caso i commissari potrebbero essere soggetti diversi, nominati nel rispetto dell'art. 3-bis, d.lgs. n. 502/1992.
5.3. L'art. 3-ter, l.r. n. 22/1995 riguarda invece le nomine fatte nel c.d. semestre bianco, che precede la data di pubblicazione del decreto di indizione delle elezioni. Ivi si prevede che tali nomine possono essere sottoposte a spoil system entro 90 giorni dalla data di proclamazione del nuovo Presidente regionale. Tanto non vale, peraltro, per le nomine dei direttori generali di aziende sanitarie e ospedaliere, che non sono soggette a spoil system, per espressa eccezione degli incarichi di cui all'art. 8, l.r. n. 5/2009, anche se fatte nel semestre bianco, e fermo il divieto di nuove nomine dopo l'indizione delle elezioni (art. 3-ter: "Fermo restando quanto previsto dall'articolo 3-bis, le designazioni, nomine o incarichi di natura fiduciaria, per i quali non è richiesta una selezione sulla base di specifiche competenze tecniche, relativi ad organi di vertice e a componenti dei consigli di amministrazione o degli organi equiparati di enti, aziende, consorzi, agenzie, soggetti, comunque denominati, di diritto pubblico o privato sottoposti a tutela, controllo o vigilanza da parte della Regione, in società controllate o partecipate dalla Regione, con esclusione in particolare delle aziende di cui all'articolo 8 della legge regionale 14 aprile 2009, n. 5, conferiti dal Presidente, dalla Giunta o dagli Assessori della Regione, nei centottanta giorni antecedenti alla data di pubblicazione del decreto di cui al comma 1 dell'articolo 3-bis o nei sessanta giorni antecedenti al verificarsi di una delle cause di conclusione anticipata della legislatura di cui al predetto comma 1 dell'articolo 3-bis, possono essere confermati, revocati, modificati o rinnovati entro novanta giorni dalla data di proclamazione del Presidente della Regione neoeletto. Decorso tale termine le designazioni, nomine ed incarichi per i quali non si sia provveduto si intendono confermati fino alla loro naturale scadenza").
Si deve ritenere che si sottraggono al meccanismo dello spoil system anche le nomine dei commissari fatte ai sensi dell'art. 3, l.r. n. 4/2017, nel semestre anteriore la pubblicazione del decreto di indizione delle elezioni, trattandosi pur sempre di nomine di soggetti posti ai vertici delle aziende sanitarie e ospedaliere. Tali commissari vengono invece meno, come già osservato, quando acquista efficacia la modifica legislativa di adeguamento alla sentenza della Corte cost. n. 251/2016, o comunque al termine di durata degli organi ordinari.
P. Q. M.
Esprime parere nei sensi di cui in motivazione.
 
IL PRESIDENTE
Silvia La Guardia
L'ESTENSORE
Rosanna De Nictolis
IL SEGRETARIO
Giuseppe Chiofalo
 
 
^Risali


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