Linee guida per le relazioni annuali del sindaco dei comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti, del sindaco delle città metropolitane e del presidente delle province sul funzionamento del Sistema integrato dei controlli interni negli anni 2022 e 2023 (ai sensi dell'art. 148 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 - TUEL)

1. Il corretto funzionamento del sistema dei controlli interni costituisce un presidio efficace per l'osservanza degli obblighi di finanza pubblica posti a tutela dei principi di sana gestione e di stabilità finanziaria, oltrechè per la salvaguardia dell'integrità e della trasparenza della gestione delle risorse finanziarie pubbliche assegnate alle autonomie territoriali.

In un complesso contesto economico e finanziario, l'adozione di un efficace sistema di controlli interni rappresenta, altresì, lo strumento migliore per rispondere alle esigenze conoscitive del decisore politico e amministrativo, nonchè per soddisfare i bisogni della collettività amministrata. Attivando il processo di autovalutazione dei propri sistemi di pianificazione-programmazione e controllo, nonchè dei cicli erogativi in termini di apporto quantitativo e qualitativo, l'ente può, infatti, ottimizzare le proprie performance attraverso un articolato flusso informativo che, partendo dagli obiettivi strategici, è in grado di individuare e alimentare gli obiettivi operativi in un quadro organizzativo più strutturato e consapevole.

Di converso, un sistema inadeguato di controllo interno, aumenta il rischio di alterazioni nei processi decisionali e programmatori, indebolisce le scelte gestionali ed organizzative, riduce il presidio sugli equilibri di bilancio e la regolarità della gestione, ed impedisce, in ultima analisi, al controllore esterno di fare affidamento sulla qualità della rendicontazione economica e finanziaria dell'ente.

Per garantire l'efficacia del sistema dei controlli interni è necessario che le amministrazioni affrontino lo schema di relazione - questionario evitando la logica del mero adempimento formale. La rappresentazione delle dinamiche delle amministrazioni nelle diverse tipologie di controllo deve fare emergere punti di forza e debolezza, potenzialità e rischi, al fine di fornire elementi utili per la diffusione delle buone pratiche e la correzione delle criticità, che potranno essere messi efficacemente a sistema nel referto della Sezione delle autonomie che seguirà la compilazione.

Allo scopo di promuovere modelli di governance più innovativi e responsabili, le presenti linee guida e lo schema di relazione-questionario sul funzionamento del sistema dei controlli interni negli esercizi 2022 e 2023 intendono offrire, ai sindaci delle città metropolitane e dei comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti, nonchè ai presidenti delle province, uno strumento ricognitivo approfondito, stabile e ricorrente per la raccolta di dati omogenei e comparabili basati su criteri univoci idonei a fornire una visione d'insieme su cui fondare valutazioni di adeguatezza, affidabilità ed efficacia circa il sistema dei controlli realizzato nel corso del tempo dai singoli enti.

2. La circolarità delle informazioni e il progressivo miglioramento dei processi di analisi interna rispondono all'esigenza di procedere più speditamente lungo il percorso di evoluzione dei sistemi di pianificazione, misurazione e valutazione della performance a supporto dei processi decisionali. In questa direzione, è essenziale sviluppare una sinergica collaborazione fra le diverse metodologie di controllo, con relativo affinamento dei metodi e dei contenuti delle pertinenti tipologie coinvolte nel processo integrativo.

Nell'intento di promuovere tale processo le linee guida continuano a proporre un'analisi più integrata, volta a mettere in relazione le funzionalità delle singole tipologie di controllo. A questo scopo, i diversi controlli vengono osservati come un unico sistema di misurazione integrato, in grado cioè di raccordare tra loro, per ciascuna attività gestionale, l'insieme dei diversi indicatori di cui ciascun tipo di controllo è dotato. Affinchè tale integrazione sia effettiva, è necessario, però, che i loro contenuti siano coerenti e conseguenti, come fasi successive di elaborazione di un report unitario su cui fondare, in modo sostanziale, i processi decisionali dell'ente.

In quest'ottica, si è inteso dare al questionario una impostazione idonea ad assicurare evidenza tanto alla fase di pianificazione degli obiettivi quanto alla fase di rendicontazione dei risultati. Al centro di questa impostazione vi è soprattutto l'esigenza di far emergere, attraverso il raffronto tra i diversi ambiti operativi del controllo, il profilo caratteristico del sistema attuato dal singolo ente, la sua conformità al disposto normativo e la capacità di incidere efficacemente sui processi in atto sviluppando nuove sinergie. Ciò anche al fine di incoraggiare le amministrazioni a individuare le criticità e le lacune del sistema, valutarne il complessivo rischio di controllo e proporre le soluzioni correttive più adeguate.

E' essenziale, infatti, che le attività di controllo portino a evidenza il livello di errore, di difformità e di mancato raggiungimento degli obiettivi che è connaturato a ciascuna attività gestionale, affinchè tale livello possa essere valutato nel suo complesso, compreso nelle sue determinanti causali e preso in considerazione nei processi decisionali dell'ente.

Il rispetto dei principi di efficienza, efficacia ed economicità dell'azione amministrativa, d'altronde, dipende da queste buone pratiche, alle quali è strettamente legata la capacità dell'ente di realizzare gli obiettivi programmati rispettando i tempi e valorizzando le risorse assegnate attraverso il continuo miglioramento della qualità e della quantità dei servizi.

3. Lo schema di relazione-questionario include una specifica appendice per renderlo più rispondente al monitoraggio degli interventi nell'ambito del PNRR, che caratterizzeranno l'azione degli enti locali nei prossimi anni. Allo stesso tempo lo schema di relazione-questionario conserva in buona parte inalterato il contenuto delle linee guida approvate negli scorsi anni, essendosi stabilizzato, dopo la riforma del 2012, il tessuto normativo di riferimento.

Per dare al controllo una maggiore prossimità alla gestione corrente si è scelto di esaminare contestualmente gli esercizi 2022 e 2023, al fine di recuperare un anno e realizzare un più tempestivo allineamento. Per questo motivo sono stati messi a punto due distinti questionari, rispettivamente per il 2022 e per il 2023, strutturati nello stesso modo.

Il questionario risponde, principalmente, all'esigenza di cogliere le principali modalità attuative del sistema dei controlli interni che le diverse realtà territoriali hanno adottato, permettendo così di analizzarne il funzionamento e i risultati raggiunti.

Il nuovo schema di relazione, strutturato in un questionario a risposta sintetica, è organizzato in sette sezioni e una appendice, dedicate alla raccolta di informazioni uniformi per ciascuno dei profili di seguito indicati:

la prima sezione (Sistema dei controlli interni) mira ad una ricognizione dei principali adempimenti comuni a tutte le tipologie di controllo; i quesiti attengono alla verifica della piena ed effettiva operatività dei controlli in conformità alle disposizioni regolamentari, statutarie o di programmazione, cui si aggiungono particolari riferimenti al numero dei report da produrre e ufficializzare, alle criticità emerse e alle azioni correttive avviate;

la seconda sezione (Controllo di regolarità amministrativa e contabile) è volta ad intercettare le eventuali problematiche presenti nell'esercizio del controllo di regolarità tecnica e contabile sugli atti aventi rilevanza finanziaria e/o patrimoniale, nel funzionamento dei processi a monte e a valle dei report adottati nell'esercizio e nell'adozione delle misure consequenziali facenti capo ai responsabili dei settori in cui l'amministrazione locale risulta articolata;

la terza sezione (Controllo di gestione) contiene domande correlate a profili di carattere eminentemente organizzativo e di contesto, con approfondimenti sull'utilizzo dei report periodici, sulla natura degli indicatori adottati, sul tasso medio di copertura dei costi dei servizi a domanda individuale e sul grado complessivo di raggiungimento degli obiettivi operativi dell'azione amministrativa;

la quarta sezione (Controllo strategico) è intesa, invece, a sondare il livello di attenzione delle verifiche in ordine all'attuazione dei programmi e delle tecniche adottate per orientare le decisioni dei vertici politici nella individuazione degli obiettivi delle scelte strategiche da operare a livello di programmazione; sono state, inoltre, inserite alcune domande relative al PIAO e alle misure di contrasto alla corruzione adottate dall'ente;

la quinta sezione (Controllo sugli equilibri finanziari) mira a verificare il rispetto delle prescrizioni normative e regolamentari da parte dei responsabili del servizio finanziario, ai quali compete l'adozione delle linee di indirizzo e di coordinamento per l'ordinato svolgimento dei controlli finanziari e per l'attuazione delle misure di salvaguardia degli equilibri di bilancio;

la sesta sezione (Controllo sugli organismi partecipati) contiene domande dirette a verificare il grado di operatività della struttura dedicata al controllo sugli organismi partecipati, con specifici approfondimenti sugli indirizzi adottati, l'ambito del monitoraggio, i profili organizzativi e finanziari, la valutazione del rischio aziendale e la tipologia degli indicatori applicati; contiene inoltre informazioni circa la costituzione di nuove società o l'acquisizione di partecipazioni dirette o indirette nell'anno;

la settima sezione (Controllo sulla qualità dei servizi) è diretta, infine, a evidenziare se i controlli di qualità che si spingono ad esaminare le dimensioni effettive delle prestazioni erogate, in termini di prontezza, coerenza ed esaustività, con approfondimenti sull'appropriatezza degli indicatori adottati, il livello degli standard di qualità programmati, la misurazione della soddisfazione percepita dagli utenti, l'effettuazione di indagini di benchmarking ed il coinvolgimento attivo degli stakeholders;

l'appendice PNRR vuole cogliere, sul versante dei controlli interni, le azioni dell'ente relative all'implementazione dello straordinario piano di investimenti pubblici, che individua negli enti locali importanti soggetti attuatori, con particolare attenzione al sistema dei controlli adottati.

Ciascuna sezione è corredata da uno spazio «NOTE», posto dopo i quesiti, dedicato ai chiarimenti necessari per la miglior comprensione delle informazioni, ovvero all'inserimento di informazioni integrative di carattere generale, commenti o altri dettagli informativi riferiti a specifici quesiti, ritenuti utili a rappresentare situazioni caratteristiche o peculiari.

4. Dagli esiti del monitoraggio condotto dalla Sezione delle autonomie sono emerse, alcune incongruenze nelle risposte fornite dagli enti al questionario allegato alle linee guida per l'esercizio 2021, tali da richiedere indagini istruttorie intese a ottenere chiarimenti ed eventuali rettifiche da parte dei relativi compilatori.

In ordine a tali esigenze, sono stati apportati al questionario limitati interventi correttivi volti a precisare il contenuto di alcuni quesiti e a guidare il compilatore verso una più agevole e consapevole scelta tra le opzioni di risposta.

Le Sezioni regionali competenti, laddove rilevassero un ridotto grado di affidabilità nel funzionamento del sistema di controlli interni potranno attivare controlli più serrati diretti a ridurre il rischio di possibili ricadute sulla sana gestione e sugli equilibri di bilancio dell'ente.

5. Resta ferma, altresì, la facoltà per le sezioni regionali di controllo di integrare le informazioni contenute nel presente schema di relazione con la richiesta di separati ed ulteriori elementi informativi, a maggiore illustrazione dei profili esaminati.

Nella stessa ottica, ove le sezioni di controllo dovessero rilevare l'assenza o l'inadeguatezza degli strumenti e delle metodologie di controllo interno, in forza del comma 4, art. 148 del TUEL, potranno essere attivati presso le Sezioni giurisdizionali regionali giudizi per l'irrogazione di sanzioni agli amministratori.

Infine, si ribadisce che, in base al combinato disposto di cui agli articoli 148 e 156 TUEL, il presente schema di relazione sul sistema dei controlli interni, relativi al 2022 e 2023, si riferisce a tutti i comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti, a tutte le città metropolitane e a tutte le amministrazioni provinciali.

Ai sensi dell'art. 11-bis, decreto-legge n. 174/2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 213/2012, l'obbligo di invio del questionario alla Corte dei conti deve intendersi riferito, altresì, ai comuni ed alle province e città metropolitane ricomprese nel territorio delle regioni a statuto speciale nonchè agli enti locali delle Province autonome di Trento e di Bolzano.

6. Per procedere alla compilazione della relazione-questionario il responsabile deve entrare nel sito della Corte dei conti, area Servizi, link: https://servizionline.corteconti.it/ e accedere alla piattaforma dedicata ai questionari di finanza territoriale «QFIT- Questionari Finanza Territoriale», tramite utenza SPID.

Al riguardo, si evidenzia che tutti i questionari allegati alle linee guida emanate dalla Sezione delle autonomie saranno acquisiti attraverso la piattaforma «QFIT- Questionari Finanza Territoriale». All'utente si presenterà l'elenco dei questionari disponibili per la compilazione e saranno altresì visibili, nella stessa schermata, tutti quelli già inviati. Non sono ammesse differenti modalità di trasmissione.

Gli utenti della Corte dei conti potranno interrogare i questionari inviati o attraverso la stessa piattaforma «QFIT - Questionari Finanza Territoriale» o in un'apposita area del sistema Con.Te.

I nuovi utenti non ancora profilati sul sistema FITNET, sempre provvisti di utenza SPID, al primo accesso al sistema saranno indirizzati alla procedura di profilazione.

La procedura informatica guiderà l'utente alla compilazione della richiesta di abilitazione al nuovo profilo, attraverso una pagina di registrazione, che indicherà «step by step» le fasi tramite le quali completare l'accesso.

Per qualsiasi criticità inerente allo SPID sarà necessario contattare l'assistenza tecnica del proprio provider, mentre, nell'applicativo «Questionari Finanza Territoriale» sarà possibile contattare l'assistenza, attraverso il link «Assistenza».

Occorre, altresì, evidenziare che, per esigenze legate allo sviluppo del software, la relazione-questionario disponibile on-line potrà mostrare talune differenze di carattere meramente formale rispetto alla versione pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana.

Si richiama l'attenzione sulla esigenza che la relazione-questionario, riguardante i controlli svolti nell'anno 2022 sia trasmessa alla Corte dei conti, con le suindicate modalità, entro il 15 marzo 2024, mentre quella relativa ai controlli 2023 entro il 15 aprile 2024, salvo diverso termine eventualmente stabilito dalle Sezioni regionali per gli enti territoriali di rispettiva competenza.

La Sezione delle autonomie comunicherà la data dalla quale sarà resa disponibile agli utenti la versione on-line, con apposito avviso che sarà pubblicato sulla piattaforma FitNet.