Premessa

L'art. 3 della legge regionale 10 ottobre 1994, n. 38, attribuisce all'Assessore regionale per gli enti locali la competenza in ordine all'emanazione di direttive sulle modalità di funzionamento e di esercizio del servizio automobilistico delle amministrazioni locali vigilate, con ciò intendendosi riferire, in particolare, all'uso di autoveicoli destinati al trasporto di persone o al trasporto promiscuo.

Mediante tale prescrizione il legislatore intende definire un più compiuto contesto di riferimento entro il quale contenere l'esercizio della potestà regolarmente degli enti in indirizzo relativamente ad un servizio come quello predetto che, tanto nella individuazione dei suoi limiti che nelle concrete modalità di esercizio, ha dato luogo ad incertezze applicative non di rado sfociate in interventi repressivi della stessa autorità giudiziaria.

E' bene evidenziare, comunque, che la legge non demanda all'Assessorato degli enti locali il compito di emanare un vero e proprio regolamento tipo, il che costituirebbe un'impropria forma di compressione dell'autonomia regolamentare degli enti locali rafforzatasi, invece, a seguito della riforma delle autonomie locali introdotta dalla legge n. 142/90 e recepita nella nostra Regione con la legge regionale n. 48/91.

La disposizione in commento contiene, infatti, la dizione "direttive" con ciò intendendosi riferire ad un atto di indirizzo attraverso il quale tracciare la cornice entro cui collocare l'obbligo esercizio della riferita attività regolamentare.

Sotto questo profilo la previsione dell'art. 3 della legge regionale n. 38/94 pone in capo a codeste amministrazioni l'obbligo di adottare, ove mancante, il regolamento relativo al servizio in parola informandone il contenuto alle presenti direttive, ovvero modificare i regolamenti esistenti ove la conformità di questi ultimi alle direttive medesime non risulti in concreto verificata.

Le fonti normative ed i principi desumibili nella materia

La materia oggetto delle presenti direttive non risulta espressamente presa in considerazione da tutta quella recente produzione legislativa attraverso la quale è stata rivoluzionata la fisionomia ed il funzionamento delle amministrazioni pubbliche locali.

Sicchè la disciplina di riferimento a tutt'oggi vigente in tema di "Servizio automobilistico delle amministrazioni pubbliche" trae fondamento ed origine essenzialmente dal regio decreto 3 aprile 1926, n. 746, recante, per l'appunto, la "Approvazione del regolamento sul servizio automobilistico per le Amministrazioni dello Stato".

Sulla sostanziale odierna estensibilità delle disposizioni di tale complesso normativo agli enti in indirizzo, non possono, invero, sussistere dubbi di sorta, attesa che la previsione di cui all'art. 4, comma IV, non esclude, tra i suoi destinatari, le amministrazioni comunali e provinciali.

I principi desumibili dalla normativa in commento costituiscono, ovviamente, riferimento e limite all'attività regolamentare di codesti enti; tra tali principi stesso meritano di essere particolarmente evidenziati:

a) l'esperibilità della prestazione tanto in favore dell'autorità politico-amministrativa che del personale burocratico sia pure in ragione di più circoscritti ambiti di utilizzo del mezzo riconosciuti a quest'ultimo (art. 1);

b) l'obbligo della tassativa individuazione delle figure facultate all'uso del mezzo di rappresentanza o di servizio (art. 2);

c) la non utilizzabilità del mezzo da parte di soggetti diversi dagli assegnatari tassativamente individuati, facendo salva la possibilità di autorizzare volta per volta all'uso dell'autovettura altri dipendenti dell'ente in ragione di urgenti ed eccezionali necessità (art. 2, commi II e III);

d) il divieto di assegnazione in via permanente di autovetture da destinare ad esigenze o servizi che non abbiano carattere continuativo (art. 4, comma II);

e) il divieto di utilizzo delle auto di rappresentanza o di servizio per esigenze di carattere personale (art. 4, comma III);

f) il divieto di concessione in uso ad enti o privati degli automezzi in disponibilità dell'amministrazione (art. 4, comma IV);

g) l'obbligo del contrassegno esterno per le auto in uso al personale burocratico e contestuale esclusione da tale obbligo per le auto di rappresentanza assegnate alle autorità politico-amministrative (art. 7);

h) l'obbligo di assicurare strumenti di controllo dei percorsi svolti dalle auto di servizio (art. 11, comma I);

i) l'espressa configurabilità di responsabilità disciplinare per la mancata osservanza delle disposizioni regolanti il servizio in parola e fatte salve ulteriori diverse ipotesi di responsabilità.

All'insieme dei citati principi e di quant'altri desumibili dal complesso delle disposizioni contenute nel R.D. 3 aprile 1926, n. 746, è senz'altro da affiancare l'esame di ulteriori fonti normative attraverso le quali ricostruire in modo compiuto il pur scarno contesto di riferimenti normativi a cui improntare le presenti direttive.

Tanto dicasi in particolare per l'art. 21 della legge 30 dicembre 1991, n. 412, rubricato con la dizione "Autoveicoli dell'Amministrazione dello Stato".

Tale norma, ispirata da evidenti finalità di contenimento della spesa pubblica, include una serie di prescrizioni che, pur soggiacendo ai principi posti in materia dalla preesistente normativa, ne declinano, tuttavia, il contenuto in termini ampiamente restrittivi.

Nello specifico il citato art. 21 dispone un espresso divieto all'assegnazione in via continuativa di auto di servizio o di rappresentanza ad uso di soggetti diversi da quelli tassativamente indicati ed identificati in categorie di usuari estremamente ristrette.

A tale divieto si affianca, poi, lo specifico obbligo di riduzione del parco macchine dell'amministrazione civile dello Stato, successivamente ottemperato con l'emanazione del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 13 luglio 1994, pubblicato in Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 192 del 18 agosto 1994.

Le riferite fonti normative dettano, pertanto, la disciplina fondamentale della materia in trattazione, che unitamente all'ulteriore dettaglio delle presenti direttive, si delinea più chiaramente fornendo confini certi all'attività regolamentare che codeste amministrazioni dovranno al riguardo obbligatoriamente esercitare.

Nell'osservanza della normativa predetta i regolamenti di codeste Amministrazioni dovranno, pertanto necessariamente disciplinare:

1) l'individuazione dei soggetti o servizi ammessi all'utilizzo del mezzo di rappresentanza e di servizio in via continuativa;

2) le modalità autorizzative per l'uso occasionale del mezzo da parte di soggetti diversi da quelli indicati in ragione di urgenti ed eccezionali necessità;

3) le modalità di svolgimento del servizio nell'ambito del territorio del comune o della provincia regionale;

4) le modalità autorizzative e di svolgimento del servizio per l'eventuale uso del mezzo al di fuori del territorio del comune o della provincia regionale;

5) tipologie e caratteristiche proprie del mezzo in relazione all'uso o all'assegnazione di pertinenza;

6) modalità per il controllo dei percorsi e dei consumi.

L'uso delle auto per esigenze di rappresentanza

Secondo quanto enunciato in proposito dalla stessa giurisprudenza il concetto di rappresentanza si lega a quell'interesse, proprio dell'ente, di manifestarsi con sistematicità e continuità all'esterno nei rapporti con altri soggetti istituzionali e sociali.

Ne consegue che l'esigenza di disporre in via continuativa di un'autovettura che possa assecondare tale scopo potrà essere legittimamente riconosciuta solo in capo a chi nell'organizzazione dell'ente ha il compito esclusivo o preminente di intrattenere con gli altri soggetti istituzionali o sociali rapporti di tipo rappresentativo.

L'assegnazione in via continuativa dell'autovettura di rappresentanza potrà dunque legittimamente configurarsi per il solo organo monocratico cui si intesta la rappresentanza legale dell'ente locale.

Il discostamento da tale indicazione sarà consentito, in sede regolamentare, per le sole amministrazioni provinciali e per i comuni capoluogo di provincia, dove la delega da parte dell'organo monocratico (sindaco o presidente della provincia) a componenti dell'organo esecutivo (assessori) di compiti di rappresentanza nelle materie di pertinenza costituisce inevitabile quanto permanente connotato, conseguente all vastità ed alla mole dell'attività svolta dagli enti stessi.

Pur in assenza di specifica normativa al riguardo, in sede regolamentare occorrerà, come già detto, pervenire alla individuazione delle caratteristiche tecniche delle autovetture da destinare all'uso in parola, assicurando un criterio di rigorosa corrispondenza tra le effettive esigenze dell'ente locale e le caratteristiche medesime del mezzo che dovrà, comunque, essere ricompreso nelle seguenti convenzionali fasce di mercato avuto riguardo a cilindrate ed allestimenti di valore medio:

a) per sindaci di comuni inferiore a 30.000 abitanti ed assessori di amministrazioni provinciali e di comuni capoluogo: Fascia media (es.: Fiat Tipo - Alfa 145 - Lancia Delta - etc.);

b) sindaci dei comuni superiori a 30.000 abitanti: Fascia media superiore (es.: Fiat Tempra - Alfa 155 - Lancia Dedra - etc.);

c) presidenti delle province regionali, sindaci di comuni capoluogo e di comuni di particolare interesse turistico e culturale a carattere sovraregionale: Fascia superiore (es.: Fiat Croma - Alfa 164 - Lancia K - etc.).

L'uso delle auto per esigenze di servizio

Già in sede di individuazione dei principi fondamentali sanciti dalla normativa vigente è stata posta in evidenza la maggiore limitazione che l'uso dell'automezzo per ragioni di servizio subisce rispetto alle esigenze di rappresentanza.

In effetti con la dizione esigenze di servizio si intende fare riferimento ad un ambito di utilizzo del mezzo più circoscritto e discendente, in particolare, dall'interesse pubblico a dotare i differenti comparti in cui si articola la struttura burocratico-amministrativa dell'ente locale dello strumento necessario affinchè le funzioni assegnate, ove ed in quanto comportanti attività esterna, possano essere disimpegnate con la dovuta tempestività ed efficienza.

In ragione delle dimensioni dell'ente locale e della sua articolazione burocratica le disposizioni regolamentari adottate dovranno pertanto espressamente indicare per come già detto i comparti ammessi all'uso dell'auto di servizio, senza pregiudizio tuttavia per la posizione di autonomia funzionale, nell'uso predetto, di particolari settori come quello, ad esempio, della polizia municipale che pure non potranno rimanere sottratti all'attività regolamentare di codesti enti.

L'assegnazione di automezzi in via continuativa ai diversi servizi dell'ente dovrà essere anch'essa valutata alla stregua di esigenze che in ragione della mole dell'ente, dell'estensione e delle caratteristiche del suo territorio e della natura del servizio siano riconducibili al carattere della continuità e non si prestino ad essere soddisfatte, pertanto, con l'uso occasionale di mezzi assegnati ad altri servizi ed uffici.

In nessun caso l'assegnazione dell'auto di servizio al singolo ufficio o alla singola struttura dovrà essere intesa quale assegnazione "ad personam" in favore del soggetto che di tale ufficio o di tale struttura rivesta la responsabilità apicale.

Rimane, altresì, fermo l'obbligo di tale ultimo soggetto di assicurare che l'uso del mezzo o dei mezzi assegnati al proprio servizio od ufficio risulti in tutto conforme alle disposizioni regolamentari in vigore presso l'ente.

In ordine alle caratteristiche delle autovetture da utilizzare per ragioni di servizio, nell'assicurare la connessione funzionale tra mezzo e tipologia del servizio stesso le disposizioni regolamentari degli enti in indirizzo dovranno disporre tassativamente in merito, riferendosi ordinariamente a mezzi compresi nella convenzionale fascia di mercato media ed avuto riguardo a cilindrate ed allestimenti di valore medio.

Palermo, 9 dicembre 1995.

GURRIERI