A TUTTI I COMUNI DELLA REGIONE SICILIANA

AI LIBERI CONSORZI COMUNALI DELLA SICILIA

ALLE CITTA' METROPOLITANE DI CATANIA, MESSINA E PALERMO

AGLI UFFICI TERRITORIALI DEL GOVERNO DELLA REGIONE SICILIANA

ALLE PROCURE DELLA REPUBBLICA DELLA REGIONE SIICLIA

AL PRESIDENTE DELLA REGIONE SICILIANA

AL DIPARTIMENTO REGIONALE DELLA PROTEZIONE CIVILE

AL DIPARTIMENTO REGIONALE TECNICO

AL DIPARTIMENTO REGIONALE DELLE INFRASTRUTTURE, DELLA MOBILITA' E DEI TRASPORTI

AL DIPARTIMENTO REGIONALE DELL'AGRICOLTURA

AL DIPARTIMENTO REGIONALE PER LO SVILUPPO RURALE E TERRITORIALE

AL DIPARTIMENTO REGIONALE DELL'URBANISTICA

AL COMANDO DEL CORPO FORESTALE DELLA REGIONE SICILIANA

AL DIPARTIMENTO REGIONALE DELL'ENERGIA

AL DIPARTIMENTO DEI BENI CULTURALI E DELL'IDENTITÀ SICILIANA

ALL'UFFICIO DEL COMMISSARIO STRAORDINARIO DELEGATO

PER LA REALIZZAZIONE DEGLI INTERVENTI PER LA MITIGAZIONE

DEL RISCHIO IDROGEOLOGICO NELLA REGIONE SICILIA

ALLE CAPITANERIE DI PORTO

AGLI ENTI PARCO

AI CONSORZI DI BONIFICA

A RFI - GRUPPO FERROVIE DELLO STATO ITALIANE

AD ENEL DISTRIBUZIONE S.P.A.

ALL'ANAS S.P.A.

AL CONSORZIO AUTOSTRADE SICILIANE S.P.A.

A TERNA S.P.A.

ALLA SNAM RETE GAS S.P.A.

Premessa

Si rende necessario, a seguito dell'evidente incremento della frequenza degli eventi meteorologici estremi caratterizzati da piogge intense, di breve durata e concentrate geograficamente che provocano dissesti idrogeologici di varia entità e spesso anche conseguenti perdite di vite umane, rendere noto e spiegare le funzioni del Piano stralcio per l'assetto idrogeologico conosciuto con l'acronimo di PAI.

Il dissesto idrogeologico viene percepito dalla popolazione come qualcosa da cui difendersi e che deve essere contrastato ad ogni costo in quanto modifica uno stato di fatto, ma esso in realtà è la manifestazione dell'evoluzione, naturale o provocata da azioni e interventi antropici, dei versanti e del reticolo idrografico. Da questa considerazione è evidente che non essendo possibile ostacolare l'evoluzione naturale dei versanti, il contrasto del dissesto può essere attuato con l'adozione di regole e interventi che assicurino che lo stesso non possa interferire con l'assetto urbanistico e infrastrutturale e con tutte le attività sociali, economiche e culturali esistenti sul territorio; risulta però altrettanto necessario che questi ultimi, tramite l'adozione di opportune regole, non interferiscano con l'evoluzione naturale dei versanti al fine di non provocare o subire i fenomeni di dissesto.

L'obiettivo del PAI è pertanto quello di predisporre azioni (scenario di riferimento e normative d'uso del territorio) finalizzate a trovare la giusta interazione fra fenomeno naturale (dissesto) e tessuto antropizzato.

Storia del PAI

Con D.A. n. 298 del 4 luglio 2000 viene approvato il Piano straordinario per l'assetto idrogeologico redatto su cartografia in scala 1:50.000 redatto, al fine di rimuovere le situazioni a più alto rischio idrogeologico (elevato e molto elevato), sulla base di un processo conoscitivo svolto in collaborazione con vari rami dell'Amininistrazione regionale, enti locali, università e istituti di ricerca.

Considerate le numerose richieste di revisione al Piano straordinario si è proceduto nel 2002 (D.A. n. 543 del 25 luglio 2002) al suo aggiornamento pubblicando degli Atlanti contenenti le carte del dissesto e del rischio idrogeologico in scala 1:10.000.

Successivamente, in conformità a quanto stabilito dall'art. 17 della legge n. 183/89 (oggi art. 67 del D.Lgs. n. 152/2006) si è provveduto a redigere lo stralcio relativo all'assetto idrogeologico del piano di bacino della Regione siciliana (oggi Piano di Distretto secondo il D.Lgs. n. 152/2006) suddiviso per settori che riguardano sottobacini o ambiti funzionali. La redazione dei PAI è stata effettuata valutando pericolosità e rischio secondo la metodologia riferita al D.P.C.M. 29 settembre 1998 (atto di indirizzo e coordinamento) a cui non sono seguite ulteriori indicazioni a carattere nazionale.

I PAI così redatti hanno rappresentato uno strumento complesso, dinamico e condiviso necessario per attivare nelle aree censite le politiche di prevenzione e mitigazione del rischio idrogeologico in Sicilia.

Già nel 2004 la Relazione generale, dove vengono specificate la metodologia da seguire e le norme di attuazione, prevede che il PAI si debba realizzare in più fasi che via via perfezioneranno il processo di pianificazione dell'assetto idrogeologico ed in particolare, una prima fase di censimento ed una seconda fase di valutazione della propensione al dissesto del territorio siciliano.

Redazione del PAI per gli aspetti geomorfologici

Nella prima fase l'attività principale è stata la predisposizione di un censimento in cui sono state privilegiate le attività di riordino e catalogazione di tutte le indicazioni provenienti dagli enti locali e da dati bibliografici a cui si è aggiunta la mappatura dei fenomeni rilevabili tramite foto interpretazione. Si è quindi analizzato il quadro dei fenomeni franosi già avvenuti, con particolare attenzione a quelli che hanno prodotto danni a persone e lesioni a fabbricati pubblici e privati e alle opere infrastrutturali.

Si è raggiunto così un livello di conoscenza omogeneo dei dissesti su tutto il territorio regionale per quanto riguarda metodologia di classificazione e informazioni sugli stessi che continua ad aversi anche tramite gli aggiornamenti successivi operati a seguito di segnalazioni degli enti locali, secondo le modalità stabilite dall'art. 5 delle Norme di attuazione del PAI e meglio esplicitate con circolare ARTA prot. n. 78014 del 22 dicembre 2011 "Aggiornamenti e modifiche dei Piani stralcio per l'assetto idrogeologico della Sicilia".

Le richieste di aggiornamento interessano generalmente aree urbane o aree vicine ad infrastrutture (strade, ferrovie, acquedotti....).

La prima fase dei progetto PAI in Sicilia, come sopra evidenziato, rende disponibile una fotografia della distribuzione dei principali fenomeni di dissesto su cui si applicano le Norme di attuazione allegate alla Relazione generale del Piano stralcio di bacino per l'assetto idrogeologico della Regione siciliana del 2004 consultabili nel sito web del Dipartimento.

Di seguito si riportano in una tabella analitica i dati di pericolosità P e rischio R, derivanti dal censimento dei fenomeni franosi (più di 33.000) fino ad oggi effettuato dal Dipartimento, che mettono in evidenza la vastità del lavoro, la criticità e la fragilità idrogeologica del territorio siciliano.

Dal solo incrocio delle aree classificate in R4 con le sezioni censuarie dell'ISTAT è risultata una stima della popolazione coinvolta di circa 400.000 persone.

Per la lettura dei dati inseriti nella tabella bisogna tenere presente che:

- le 5 classi di pericolosità di intensità crescente da P0 a P4 (bassa, moderata, media, elevata, molto elevata) derivano dall'incrocio della magnitudo del dissesto (frutto dell'incrocio tra i dati della tipologia di frana con l'estensione ed il volume della stessa) con lo stato di attività del fenomeno franoso;

- le 4 classi di rischio da R1 a R4 (moderato. medio, elevato, molto elevato) derivano dalla combinazione di due fattori e precisamente la pericolosità e il tipo di elemento E antropico interessato. Gli elementi E sono classificati da E1 a E4 in base alla vulnerabilità crescente, pertanto si passa dalla categoria E1, in cui sono raggruppati gli elementi la cui perdita comporterebbe un danno meno grave, alla categoria E4 in cui sono inseriti elementi che se colpiti dal dissesto comporterebbero la perdita di vite umane e danni gravi.

La seconda fase del PAI prevede di inserire metodologie per la valutazione della propensione al dissesto al fine di superare l'attuale fase metodologica basata esclusivamente sul censimento degli eventi già avvenuti.

Già nella prima fase il PAI affronta la problematica della propensione al dissesto nelle aree cartografate come siti di attenzione geomorfologici in cui è previsto che sia approfondito il livello di conoscenza delle condizioni geomorfologiche, in relazione alla potenziale pericolosità e rischio, in quanto non manifestate con evidenze geomorfologiche in atto o di cui non si può stabilire la causa.

Altre aree dove già è stata valutata la propensione al dissesto sono le aree interessate da frane di crollo che sono state cartografate tutte attive delimitando l'effettiva area sorgente dei distacchi rocciosi considerando a monte una fascia di ampiezza da 5 a 20 metri che rappresenta la zona di potenziale pericolo di arretramento del fronte roccioso a seguito del fenomeno di crollo, mentre a valle viene individuata l'area di probabile propagazione dei massi sulla base del riscontro con eventi già avvenuti o sulla base di valutazioni sulla morfologia del pendio sottostante.

Detta delimitazione si riferisce generalmente solo ad aree in cui si è già manifestato il dissesto e, successivamente alla segnalazione, inserite nel PAI.

A partire dalla stagione invernale 2006-2007 si è avuto un evidente incremento della frequenza di eventi meteorologici estremi. Gli eventi sono stati particolarmente attivi e diffusi su tutto il settore messinese ma non sono mancati episodi in altre parti dell'Isola.

In conseguenza dell'incremento di fenomeni meteorologici si è potuto costatare l'estrema fragilità dei contesti territoriali e dell'interferenza tra interi centri abitati ed infrastrutture e lo smaltimento delle piene e delle colate detritiche e si è costatata sempre di più la mancanza di tutela e pianificazione del territorio nelle aree in cui ancora non è stato censito alcun dissesto.

Per avviare la seconda fase di analisi del territorio che, sulla scorta del quadro dei dissesti già censiti e delle caratteristiche fisico-ambientali del territorio, miri ad affrontare il problema della previsione spaziale delle frane è nato nel 2011 il progetto SUFRA all'interno di un accordo di collaborazione tra Assessorato regionale territorio e ambiente e Università degli studi di Palermo (Dipartimento di scienze della terra e del mare), finalizzato alla messa a punto di una procedura di valutazione multiscala della suscettibilità da frana, basata su modellazioni statistiche validate, in linea con i protocolli definiti dalle "Linee guida per la mappatura di aree a rischio frana in Europa", del gruppo di esperti presso il Joint Research Centre della Commissione europea.

Inoltre, dal 2011 il servizio "Assetto del territorio e difesa del suolo" ha intrapreso rapporti di collaborazione con l'amministrazione comunale di Messina ed ha fornito informazioni e dati necessari per lo studio e la redazione da parte dell'ENEA del progetto sulla valutazione della pericolosità geomorfologica del comune. Sulla base di tale progetto sono state prodotte delle Carte di suscettività da frana che attualmente sono già utilizzate dalla stessa amministrazione comunale per l'individuazione di prescrizioni urbanistiche.

Attività in corso per l'attuazione del PAI per gli aspetti geomorfologici

Il Dipartimento, con l'attuale pianta organica, al momento per questa attività porta avanti solo gli aggiornamenti del PAI derivanti da segnalazioni ed ha in corso il controllo della metodologia utilizzata dal progetto SUFRA e segue la sperimentazione dell'applicazione della Carta di suscettività da frana nel comune di Messina al fine di costituire un'unica base metodologica per l'attuazione della seconda fase del PAI che si prefigge di inserire nella metodologia e nella normativa anche quei territori in cui esiste la probabilità di accadimento di frane.

Il controllo delle nuove metodologie, essenziale per poter passare alla seconda fase del PAI, viene effettuato saltuariamente e limitatamente nel tempo in considerazione di tutti gli adempimenti di competenza quali gli aggiornamenti sopra menzionati e le istruttorie di pratiche per l'espressione di pareri di compatibilità geomorfologica.

Il Dipartimento è impegnato su quest'ultimo adempimento anche tramite l'emanazione di apposite direttive, quali ad esempio quella portata avanti per la redazione degli studi di valutazione della pericolosità derivante da fenomeni di crollo, al fine di fornire ai professionisti specifici contenuti tecnici cui fare riferimento (D.D.G. n. 1067 del 25 novembre 2014 - Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana n. 53/2014).

Nelle more che si acquisiscano e si valutino i risultati di dette sperimentazioni, il Dipartimento ha ritenuto opportuno assumere da subito determinazioni operative che comportino, in maniera seppur empirica e speditiva, valutazioni metodologiche a scopo preventivo e precauzionale.

A tal fine si è prevista l'istituzione di una fascia di rispetto di 20 m per probabile evoluzione del dissesto intorno a tutti i fenomeni gravitativi (al netto dei fenomeni di crollo e sprofondamento già valutati nelle attuali norme generali del PAI) che determinano un livello di pericolosità geomorfologica elevata (P3) e molto elevata (P4) (D.P.Reg. n. 109 del 15 aprile 2015 - Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana n. 20/2015).

Programma delle attività necessarie in riferimento agli aspetti geomorfologici

Le problematiche che il Dipartimento dovrà affrontare nel campo della difesa del suolo non sono solo legate alla propensione al dissesto ma sono più ampie e possono essere raggruppate essenzialmente in tre ambiti differenti:

1 - Adeguamento del quadro di conoscenza alle situazioni di dissesto potenziale anche in considerazione del cambiamento climatico in atto e di quello previsionale.

2 - Gestione amministrativa delle pratiche di compatibilità degli usi del territorio con la condizione di pericolosità geomorfologica rappresentata nel PAI in relazione anche al rischio residuo successivo ad interventi di mitigazione e al concetto di rischio accettabile non ancora affrontato neanche a livello di giurisprudenza nazionale, tramite anche l'emanazione di ulteriori direttive per indirizzare gli studi di valutazione delle aree di pericolosità.

3 - Attivazione di politiche di prevenzione e gestione del rischio.

Adempimenti operativi

Nelle more che si possano risolvere tutte le criticità principalmente legate all'insufficienza nel Dipartimento di figure professionali altamente specializzate (attualmente rappresentate da personale a contratto a tempo determinato con scadenza dicembre 2016) o alla mancanza di strutture esterne che possano colmare tale insufficienza e pertanto poter portare avanti al meglio le attività necessarie sopra riportate, al fine però di continuare l'attività legata all'aggiornamento costante delle situazioni di dissesto presenti sul territorio, si ricordano agli enti in indirizzo le procedure stabilite dalla circolare n. 78014 del 22 dicembre 2011 per gli aggiornamenti e modifiche dei PAI della Sicilia (Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana n. 5 del 3 dicembre 2012). Detta circolare è rivolta in particolare agli enti locali ma anche a tutte le strutture pubbliche che nella stessa erano invitate a fornire ogni elemento di conoscenza a propria disposizione utile all'aggiornamento del PAI.

Nello spirito di collaborazione tra gli uffici della Amministrazione regionale è auspicabile che le verifiche tecniche e i sopralluoghi nelle aree oggetto di dissesto siano concordate con questo Dipartimento al fine della riduzione dei costi e del miglioramento elle attività tecniche amministrative.

Con la presente nota si ribadisce quanto contenuto in detta circolare e richiamando il principio di leale collaborazione nell'esercizio dei pubblici poteri e nell'ottica di un comune interesse di salvaguardia della pubblica e privata incolumità e di tutela di infrastrutture di interesse strategico, si chiede alle società di pubblico servizio in indirizzo di fornire ogni elemento di conoscenza in loro possesso utile all'aggiornamento del PAI ed in particolare a migliorare lo scenario di riferimento nelle aree in dissesto che interferiscono con i loro manufatti, ricorrendo, ove necessario, alla sottoscrizione di specifici protocolli di intesa.

Si evidenzia inoltre che ad oggi sono sorte da parte dei comuni oggetto di aggiornamento del PAI perplessità sulla data di vigenza dello stesso e delle conseguenti norme d'uso nelle aree interessate da pericolosità e rischio idrogeologico.

A questo proposito è evidente l'opportunità di adottare, come principio di precauzione, l'immediata applicazione delle predette norme d'uso in caso di aggiornamento che comporti una elevazione del livello di pericolosità.

Si ritiene necessario che l'ente locale debba tenere conto della nuova situazione di pericolosità idrogeologica, per gli adempimenti di utilizzo del territorio e necessari a salvaguardare la pubblica e privata incolumità, ai sensi dell'art. 15, comma 3, della legge n. 225/1992 e dell'art. 54 del decreto legislativo n. 267 del 18 agosto 2000, immediatamente dopo la comunicazione da parte del Dipartimento scrivente degli esiti delle verifiche tecniche effettuate.

Si confida nell'adempimento di quanto richiesto e nella collaborazione di tutti i soggetti interessati.

La presente circolare verrà pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana ed è consultabile anche nel sito internet del Dipartimento regionale ambiente:

http://pti.regione.sicilia.it/portal/page/portal/PIR_PORTALE/PIR_LaStrutturaRegionale/PIR_Assessoratoregionaledelterritorioedellambiente/PIR_DipTerritorioAmbiente.

I Dipartimenti regionali in indirizzo avranno cura di inoltrare la presente circolare ai propri uffici periferici.

Il dirigente generale del Dipartimento regionale dell'ambiente: PIRILLO