La trasparenza come strumento per la prevenzione della corruzione, i condizionamenti del contesto internazionale sul modello italiano e i nuovi limiti...

La consapevolezza dell'intima connessione tra il principio di trasparenza e la prevenzione dei fenomeni corruttivi è un'acquisizione relativamente recente del nostro legislatore, in ciò condizionato positivamente dal contesto internazionale. Ci si riferisce, in particolare, alla United Nations Conventions Against Corruption (UNCAC), il primo strumento internazionale delle Nazioni Unite per la lotta alla corruzione, approvato nel 2003 e ratificato in Italia con legge di autorizzazione alla ratifica 3 agosto 2009, n. 116 e alla Criminal Law Convention on corruption firmata a Strasburgo nel 1999 e ratificata dall'Italia con legge di autorizzazione alla ratifica 28 giugno 2012, n. 110. Il Group of States against Corruption (Groupe d'États contre la corruption, GRECO), organo di controllo contro la corruzione del Consiglio d'Europa, istituito nel 1999, ha indirizzato all'Italia alcune specifiche Raccomandazioni, che hanno fornito indicazioni sul percorso di riforma da seguire per contrastare il fenomeno corruttivo, percepito, secondo i rapporti e le analisi internazionali, come usuale e diffuso nel settore pubblico, suggerendo sia l'adozione di misure preventive, ritenendo insufficienti quelle esclusivamente repressive, sia la necessità di un coordinamento tra tutte le istituzioni preposte al contrasto dei fenomeni corruttivi. Nell'arco di un quinquennio, quindi, a partire dalla fine del 2012, si è radicato e sviluppato il nuovo sistema di prevenzione e contrasto amministrativo della corruzione. La struttura fondamentale del sistema discende dalla legge n. 190 del 2012 che, sulla base delle deleghe ivi contenute, è stata completata dal d.lgs. n. 33 del 2013, in materia di trasparenza amministrativa, dal d.lgs. n. 39 del 2013, in materia di incompatibilità e inconferibilità degli incarichi nella pubblica amministrazione, e dal regolamento che disciplina il codice di comportamento dei dipendenti pubblici (d.P.R. n. 62 del 2013). Gli sviluppi normativi successivi - il d.l. n. 90 del 2014, che ha disposto l'abolizione dell'Autorità per i contratti pubblici (AVCP), trasferendo le relative funzioni e il personale all'Autorità Nazionale Anticorruzione (A.N.AC.), il d.lgs. n. 97 del 2016 che ha riformato la disciplina in materia di trasparenza amministrativa, introducendo il c.d. FOIA, e il d.lgs. n. 50 del 2016, di approvazione del Codice dei Contratti pubblici che ha dettato disposizioni specifiche anti corruzione in materia - hanno ulteriormente definito i caratteri attuali del "modello" italiano e si sono dimostrati coerentemente orientati a rinforzare il ruolo dell'A.N.AC. e tutto il sistema dell'anticorruzione. Tuttavia, con l'approvazione del d.l. n. 32 del 2019 (il c.d. decreto sbocca-cantieri), convertito con modifiche dalla legge n. 55 del 2019, sembra registrarsi un'inversione di tendenza e un indebolimento del potere regolatorio dell'A.N.AC.: ai fini dell'attuazione del Codice dei contratti pubblici, infatti, è stata prevista l'adozione del Regolamento unico, ex art. 216, comma 27-octies del Codice, destinato a sostituire, almeno in parte, il sistema della c.d. "Soft Law" in materia, con l'eliminazione delle linee guida vincolanti dell'A.N.AC., lasciando uno spazio residuo alle sole linee guida non vincolanti.